以太湖水污染防治為例議中國水資源管理對策研究
2007年的5月，無錫爆發(fā)了“太湖藍藻事件”。該次水危機表面上是藍藻引發(fā)的，實際上是自然因素和人為因素同時影響的結(jié)果。從自然因素上講，無錫太湖水位2007年比往年要低，也就是說水少；另一個因素就是暖冬，2007年的4月，無錫氣溫偏高，4月平均氣溫都在20 ℃度左右，這樣的氣溫適合于藍藻的生長。但是，人為因素也非常重要的，太湖湖體中的氮磷濃度高，富營養(yǎng)化嚴(yán)重，這是太湖水環(huán)境長時期、超容量承載各類廢水的結(jié)果。針對太湖藍藻爆發(fā)的情況，原國家環(huán)境保護總局和江蘇省政府、無錫市政府及有關(guān)部門共同商量了應(yīng)對藍藻爆發(fā)的應(yīng)急預(yù)案。一方面采取各種可能的方式除藻，包括物理方法，化學(xué)方法等，但這些除藻方法都有一定的局限性，都不能很好地從根本上解決藍藻爆發(fā)的原因。湖泊富營養(yǎng)化的治理絕不能靠單一技術(shù)，還要靠諸如外源污染源的甄別和控制等諸多包括技術(shù)、法規(guī)和管理各個層面的措施。故第二方面采取的舉措是切實整治重點污染源，分步取消太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖。加強對涉及排磷、排氮污染源的監(jiān)督管理工作，全面排查涉及排放磷、氮的企業(yè)，超標(biāo)排放的一律停產(chǎn)整頓，對太湖流域今后所有排放磷、氮的污染企業(yè)停止審批，達標(biāo)排放的也要根據(jù)太湖湖體中氮磷的承受能力實行限產(chǎn)限排。
相關(guān)部門對“太湖藍藻事件”進行了反思，認為問題雖然表現(xiàn)在“水”上，但“根子”在岸上，源頭在不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和粗放型的經(jīng)濟增長方式。要根治太湖污染，已經(jīng)不能僅僅依靠技術(shù)改造提升產(chǎn)業(yè)，而必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，大力調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用新型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。針對“太湖藍藻事件”，筆者從管理學(xué)角度就減少類似事件的再次發(fā)生進行了探討。
1 水體富營養(yǎng)化及其原因
天然水體中由于過量營養(yǎng)物質(zhì)（主要構(gòu)成成分是氮和磷）的排入，引起各種水生生物、植物異常繁殖和生長，這種現(xiàn)象稱作水體富營養(yǎng)化。這些過量營養(yǎng)物質(zhì)主要來自于農(nóng)田施肥、農(nóng)業(yè)廢棄物、城市生活污水和某些工業(yè)廢水。
污水中的氮分為有機氮和無機氮兩類，它們中大部分直接來自污水。城市生活污水中含有豐富的氮、磷。另外如磷灰石、硝石、鳥糞層的開采、化肥的大量使用等，也是氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)進入水體的來源。
在自然界物質(zhì)的正常循環(huán)中，湖泊會由貧營養(yǎng)湖發(fā)展為富營養(yǎng)湖，進一步又發(fā)展為沼澤地和干地，但這一歷程需要很長的時間，在自然條件下需幾萬年甚至幾十萬年。水體富營養(yǎng)化將大大促進這一過程。如果氮、磷等植物營養(yǎng)物質(zhì)大量而連續(xù)地進入湖泊、水庫及海灣等緩流水體，將促進各種水生生物的活性，刺激它們異常繁殖（主要是藻類），這樣就帶來一系列嚴(yán)重后果。
太湖的污染過程就是人類長期干預(yù)、長期破壞的累積過程。太湖從中營養(yǎng)化到富營養(yǎng)化大約經(jīng)歷了20～30年的時間，肆意排污、侵占濕地、修筑堤壩、超強度開發(fā)、不文明的行為，都導(dǎo)致了入湖污染物不斷增加。而太湖上的過度養(yǎng)殖也在威脅著太湖的美麗和健康。
造成太湖湖體富營養(yǎng)化主要有三方面的因素。一是生活污水的排放，一些生活污水沒有經(jīng)過有效處理，直接排入太湖。二是工業(yè)污水排放，在工業(yè)污染治理中只關(guān)注水中BOD、COD指標(biāo)，對于氮、磷的消減關(guān)注不足，基本上處于沒有消減的狀態(tài)。三是農(nóng)業(yè)面源污染，大量施用化肥且化肥的利用率不高，氮、磷通過降水或其他方式進入太湖；畜禽養(yǎng)殖污水沒有得到妥善處理；太湖過度的圍網(wǎng)養(yǎng)殖。
在太湖總氮和總磷的來源中，工業(yè)污染比例下降，而農(nóng)業(yè)面源污染和城市生活污染比例明顯增加，有些區(qū)域生活污水和農(nóng)業(yè)面源污染的比重甚至超過工業(yè)污水。
目前，太湖沿岸城市生活污水直排的情況已不多，關(guān)鍵是一些小化工企業(yè)偷排漏排。就無錫市政府以至環(huán)太湖流域的各級政府所采取的各項舉措而言，幾乎所有的措施都直指工業(yè)污染。從中可以看出，工業(yè)污染還是主因。
2 中國水環(huán)境現(xiàn)狀
目前，世界范圍內(nèi)湖泊面臨著五大問題：水量縮減與萎縮、富營養(yǎng)化、生態(tài)破壞、酸化以及有機污染等有毒有害的污染。
中國的湖泊除了酸化的問題還不算嚴(yán)重外，其余問題都很嚴(yán)重，首要問題就是富營養(yǎng)化，而富營養(yǎng)化之后就是湖泊生態(tài)價值的下降。
根據(jù)2006年原國家環(huán)境保護總局公布的數(shù)據(jù)，全國七大水系地表水監(jiān)測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)占41%，Ⅳ～Ⅴ類占32%，劣Ⅴ類水質(zhì)為27%，除珠江、長江干流水質(zhì)較好外，遼河、淮河、黃河、松花江水質(zhì)較差。
湖泊水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果更不樂觀，2005年監(jiān)測的28個國控重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的湖（庫）只有2個，僅占7%；Ⅲ類水質(zhì)的湖（庫）6個，占21%；Ⅳ水質(zhì)的湖（庫）3個，占11%；Ⅴ類水質(zhì)的湖（庫）5個，占18%；劣Ⅴ類水質(zhì)湖（庫）竟達12個，占43%。太湖、滇池和巢湖水質(zhì)均為劣Ⅴ類，主要污染指標(biāo)為總氮和總磷。我國被污染的湖（庫）比例高達72%。
同時，我國因水污染造成經(jīng)濟損失也很驚人。2004年僅全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失為5 118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%，其中，水污染的環(huán)境成本為2 862.8億元，占總成本的55.9%。
原國家環(huán)境保護總局的調(diào)查顯示，從2001—2004年，全國共發(fā)生水污染事故接近4 000起，平均每年近1 000起。2005年全國共發(fā)生140多起水污染事故，平均每兩三天便發(fā)生一起與水有關(guān)的污染事故。國家環(huán)保總局發(fā)布的2006年全國十大環(huán)境事件中，有7起與水污染有關(guān)，其中有4起直接影響到附近居民的飲水安全。
對于太湖水污染的防治，國家比較重視。1995年開始，就進行了“三河三湖”的治理，太湖作為一個重點治理項目，從“九五”到“十五”，已經(jīng)有十多年的時間。十多年之間，圍繞國家太湖水污染防治類“十五”規(guī)劃的落實，江蘇投入80億元人民幣，建設(shè)了大量的污水處理廠和很多的水資源綜合治理工程。資料統(tǒng)計，2005年太湖治理一期總投資是110億元，二期治理工程的預(yù)算投資將達到1000億元。
江蘇投入大量的人力、物力和財力治理太湖，但仍然爆發(fā)了大面積的藍藻，主要原因是經(jīng)濟的快速發(fā)展和污染治理速度的不匹配。整個太湖流域近20年來，一方面是經(jīng)濟發(fā)展速度提高12%，比全國的平均水平8%高出4%；而另外一個方面，從太湖水資源環(huán)境質(zhì)量情況來看，每十年下降一級。
3 中國水資源管理現(xiàn)狀與存在的問題
3.1 “多龍治水”
水資源本身具有流域的特征，按照現(xiàn)行行政部門的劃分，一個流域可能有多個省市，故《中華人民共和國水法》要求國家對水資源實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理方針。
水資源涉及各方面，既是一種自然資源，又是一種環(huán)境資源，同時還是一種生活資源，一種物質(zhì)生產(chǎn)資源。所以，我國的水資源治理和污染防治，一直采用“多龍治水”的模式。所謂“多龍治水”，也就是多個部門聯(lián)合工作，涉及水資源有關(guān)的發(fā)改委、水利、環(huán)保、財政、氣象、國土、科技等部門。
經(jīng)過多年的實踐，“多龍治水”的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來？绮块T、跨區(qū)域之間的邊界之爭、利益和資源之爭的矛盾日益尖銳，由于缺乏有效的流域管理體制和協(xié)調(diào)機制，難以有效協(xié)調(diào)監(jiān)管流域水資源環(huán)境管理與治理工作。這已經(jīng)成為我國水資源環(huán)境管理面臨的主要問題。例如，太湖水環(huán)境治理涉及三省市，在交界水域很難理清治理責(zé)任，蘇浙兩省交界水域污染問題已經(jīng)成治污的死角和盲點。同時，太湖治理涉及到多個跨區(qū)域的部門，如太湖流域管理局、太湖漁業(yè)管理委員會等。太湖流域管理局不是權(quán)力機構(gòu)，除了從事一些具體的技術(shù)性工作以外，監(jiān)控權(quán)、執(zhí)行權(quán)十分有限；太湖漁業(yè)管理委員會則隸屬江蘇省，根本無法控制太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖的面積和規(guī)模。太湖水環(huán)境的問題，固然有技術(shù)層面的問題，但主要還是機制方面的問題。
3.2 GDP與水資源環(huán)境的博弈
面對著巨額利潤的誘惑，面對著地方經(jīng)濟騰飛的誘惑，“要GDP還是要青山綠水”的抉擇讓一些企業(yè)和地方政府感到困難。
從20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起到90年代的外資大舉進入，以環(huán)太湖為核心的“長三角”地區(qū)成了我國重要的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心之一。然而，太湖付出的慘重代價，讓騰飛的翅膀顯得格外沉重。
3.3 環(huán)保問責(zé)制度
我國第一部關(guān)于環(huán)境保護處分方面的專門規(guī)章——《環(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，于2006年2月20日公布施行。
因此，可以說我國現(xiàn)行的環(huán)保問責(zé)制度基本上在逐步完善，但在水資源的管理方面，由于水資源的特殊性，環(huán)保問責(zé)變成比較復(fù)雜的一件事情，這主要是因為水資源環(huán)境保護問題的界線比較難以劃分，清晰地劃分其責(zé)任是有一定難度的。
4 保障中國水資源管理的措施
4.1 宏觀措施
（1）建立跨行政區(qū)域聯(lián)合保護水資源的協(xié)調(diào)機構(gòu)
流經(jīng)歐洲9個國家的萊茵河在20世紀(jì)50年代也曾經(jīng)遭受嚴(yán)重污染，但萊茵河沿岸的9個國家都把流域環(huán)境保護看作是共同的利益，長期通力協(xié)作，步調(diào)一致地治理污染[1]。目前萊茵河水質(zhì)清澈，沿岸風(fēng)光美不勝收。澳大利亞墨累——達令河富營養(yǎng)化治理過程中采用了整體流域管理模式，其決策不以某個州，而是以整個流域的總體利益為基礎(chǔ)。
由此可見，去除體制和機制上的壁壘，在更高層面上建立一個跨行政區(qū)域聯(lián)合保護環(huán)境的協(xié)調(diào)機構(gòu)，采用一種綜合協(xié)調(diào)的機制，將有效地進行水資源的綜合管理。這個機構(gòu)跟其他相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，就相對容易地向著水資源可持續(xù)利用這個目標(biāo)而去努力。
為解決流域中各行政區(qū)域間的矛盾，水資源最高管理機構(gòu)可以考慮由流域內(nèi)各行政區(qū)分別派員組成。環(huán)太湖區(qū)域是“長三角”發(fā)展的源頭和腹地，在“長三角”一體化的進程中，環(huán)太湖區(qū)域統(tǒng)一謀劃是大勢所趨。有必要成立由國家有關(guān)部門、太湖流域各省市政府及有關(guān)部門和利益相關(guān)方參加的太湖流域管理協(xié)調(diào)委員會，搭建流域水環(huán)境保護協(xié)商與協(xié)調(diào)的多方合作平臺，并以水利部太湖流域管理局為載體，推動跨區(qū)域水資源保護規(guī)劃、治理和調(diào)度，協(xié)調(diào)水污染防治以及流域水資源管理和保護等重大事項，推進水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
在具體的操作層面上，“長三角”水環(huán)境保護一體化合作還需要建立八大平臺，即水環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)測平臺，水環(huán)境信息互通平臺，邊界項目建設(shè)的聯(lián)合審批平臺，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享平臺，水環(huán)境綜合治理技術(shù)共享平臺，水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查與處罰平臺，水環(huán)境預(yù)警和應(yīng)急處置平臺，流域生態(tài)補償平臺。
（2）強化水資源管理的立法和執(zhí)法
日本在1979年就實施了琵琶湖富營養(yǎng)化防治條例，其內(nèi)容包括工業(yè)企業(yè)排放管理、含磷洗滌劑禁用、氮磷排放控制等，并明確了縣、市、町、村，企業(yè)家，縣民的責(zé)任，十分具體詳細[2]。
在美國，為治理Apopka湖，佛羅里達州政府專門通過了Apopka湖法案以及地表水改善和管理法案，同時指派圣約翰斯水資源管理局具體負責(zé)整治工作[2]。
我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護的法律主要有五部，分別是《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國防洪法》，另外的配套法規(guī)條例還有相當(dāng)多，這是加強流域水資源管理的依據(jù)。但還遠遠不夠，例如到目前為止，尚沒有針對長江流域與黃河流域水資源保護的完善法律體系。
近年來，我國的水資源管理法規(guī)已逐步完善，水資源管理執(zhí)政能力不斷提高，但水資源法規(guī)的執(zhí)行和落實存在諸多問題，局部環(huán)境執(zhí)政能力好，個別地區(qū)環(huán)境執(zhí)政能力差，水資源管理執(zhí)政能力還不能適應(yīng)環(huán)境保護的需求，整體環(huán)境執(zhí)政能力有待于大幅度提高。
有法不依、違法不究或者違法輕究的現(xiàn)象時常發(fā)生，導(dǎo)致環(huán)保違法成本低廉，守法者獲益不多甚至無益，法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
在完善環(huán)境保護法律法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步加強執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法規(guī)，增加法律的嚴(yán)肅性，讓法律為水資源管理保駕護航。
（3）嚴(yán)格落實環(huán)境保護責(zé)任制
嚴(yán)格落實環(huán)境保護責(zé)任制，明確環(huán)境保護責(zé)任，是實現(xiàn)水資源管理的重要保障。《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確指出，“地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負責(zé)人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護的第一責(zé)任人，政府和部門都要有一位領(lǐng)導(dǎo)分管環(huán)保工作，確保認識到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位。”
讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)共同為環(huán)境保護負責(zé)，改變官員的觀念和行為，將環(huán)境保護指標(biāo)納入官員考核制度。摒棄以往以單純的GDP增長為衡量標(biāo)準(zhǔn)，用更科學(xué)合理的綠色GDP，作為衡量和評價地方官員的政績標(biāo)尺。對跨流域、跨省區(qū)的環(huán)境問題，讓綠色GDP的評價權(quán)利掌握在中央一級。
同時，以綠色GDP來衡量企業(yè)污染成本，強化企業(yè)的環(huán)保責(zé)任。
（4）水資源治理要著眼于戰(zhàn)略，依靠戰(zhàn)術(shù)推進
僅從水資源治理的角度考慮水資源管理是不夠的，必須站在社會經(jīng)濟環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)下制定綜合的、科學(xué)的、合理的國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，才是解決水資源問題的根本途徑。
從戰(zhàn)略的角度建立環(huán)境友好、資源節(jié)約型國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，大力推進節(jié)水防污型社會的建設(shè)，樹立節(jié)水就是減污的理念，提高水資源的利用效率。運用循環(huán)經(jīng)濟等戰(zhàn)術(shù)逐步推進是解決水資源可持續(xù)利用不可逾越的重要途徑。
4.2 其他措施
（1）完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實行排污許可證制度，切實防治工業(yè)污染，限期淘汰資源消耗高、污染排放重的落后生產(chǎn)能力，提高新建項目環(huán)境準(zhǔn)入門檻。
（2）在重點湖泊流域全面實施化學(xué)需氧量、總氮、總磷排放總量控制制度，采取“高限處罰”措施，對惡意排污行為實行重罰。
（3）加快城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運營管理，限期實行脫氮除磷，提高污水深度處理能力。嚴(yán)格控制農(nóng)村面源污染，加快調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，加大畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理力度，加快建設(shè)農(nóng)村治污設(shè)施。
參考文獻
[1] 張敬偉.柔美的太湖為何大發(fā)淫威[EB/OL].[2007年5月31日].
[2] 葉春，陳雪初，申哲民.國外控制藍藻的技術(shù)與政策[EB/OL].[2007年7月9日].
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