中美城市工業(yè)廢棄地污染治理的比較
20世紀(jì)70年代以來，伴隨著后工業(yè)時代的來臨、世界經(jīng)濟(jì)格局和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的巨大變化，城市工業(yè)廢棄地問題日益成為城市管理者和公眾關(guān)注的焦點問題之一[1-3]。我國城市化進(jìn)程的加快，土地資源的緊缺，人口的劇增使得城市用地日益緊張，因而城市工業(yè)廢棄地治理再開發(fā)是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[4，5]。但是城市工業(yè)廢棄地中常常包含許多危害物質(zhì)，對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成現(xiàn)實的或潛在的危害[6]。科學(xué)合理的工業(yè)廢棄地治理會給城市帶來巨大的綜合效益（見表1）。發(fā)達(dá)國家尤其是美國工業(yè)廢棄地治理取得的經(jīng)驗教訓(xùn)值得借鑒。本文主要分析中美城市工業(yè)廢棄地污染治理的差異，指出我國存在的主要問題，提出改進(jìn)建議。
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表1 城市工業(yè)廢棄地治理帶來的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益
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1 美國城市工業(yè)廢棄地治理體系
1.1 管理機構(gòu)
美國的環(huán)境管理是由聯(lián)邦政府和州政府分級實施，聯(lián)邦政府主要通過國家環(huán)境保護(hù)局實施相關(guān)政策法規(guī)；而州政府在聯(lián)邦政府的法律框架下，根據(jù)本州的實際情況成立環(huán)境管理機構(gòu)、制定并實施適合本州的環(huán)境法規(guī)。對城市工業(yè)廢棄地污染治理美國業(yè)已形成了包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、社區(qū)和非政府組織在內(nèi)的自上而下共同參與的管理機制。
1.2 政策與法規(guī)
20世紀(jì)70 年代末的臘夫運河（Love Canal）等事件促使美國國會專門針對污染工業(yè)廢棄地制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)。1974年頒布實施并于1984年修改的《固體廢物處置法》又稱《資源保護(hù)和回收法》，1980年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》又稱《超級基金法》，2002年實施了《小企業(yè)污染免責(zé)和棕地再開發(fā)法》，其他法律法規(guī)中也有涉及到工業(yè)廢棄地污染治理的條款，形成了較為完善的土地保護(hù)和污染治理的法規(guī)體系。此外，美國國家環(huán)保局于1997年5月制定了《棕地全國聯(lián)合行動議程》，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)復(fù)興和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，由公共部門和私有部門聯(lián)合起來一起治理工業(yè)廢棄地的污染問題。美國各州都實行的“自愿者清理計劃”有力地促進(jìn)了工業(yè)廢棄地治理進(jìn)程[7]。
1.3 責(zé)任認(rèn)定
《超級基金法》實施初期，規(guī)定工業(yè)廢棄地污染的責(zé)任認(rèn)定采用追溯既往的方式，即包括土地、廠房、設(shè)施等不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者都必須承擔(dān)法律上的連帶責(zé)任。目前，美國采用以“污染者付費”為主導(dǎo)、相關(guān)責(zé)任主體共同承擔(dān)責(zé)任的原則。
1.4 治理資金來源
資金是工業(yè)廢棄地治理得以順利實施的根本保障。美國建立了一個針對工業(yè)廢棄地治理有效的資金籌集和管理方式——“超級基金”，資助污染危害嚴(yán)重的工業(yè)廢棄地的清理和再開發(fā)。此外，各個州政府也設(shè)立了工業(yè)廢棄地治理專項資金！冻壔鸱ā芬(guī)定，工業(yè)廢棄地污染治理資金由污染物質(zhì)的排放者、泄漏者、營運者和所有者承擔(dān)。對于上述責(zé)任主體無法承擔(dān)的、污染嚴(yán)重的工業(yè)廢棄地的治理費用由“超級基金”承擔(dān)。市場機制是籌集工業(yè)廢棄地治理資金的有效手段。美國采用了如稅收、資金補貼、貸款、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段吸引私人投資者加入到工業(yè)廢棄地的治理之中。此外，工業(yè)廢棄地的開發(fā)商根據(jù)可能獲得的經(jīng)濟(jì)收益，可以根據(jù)協(xié)議承擔(dān)一部分治理費用。社區(qū)居民可以根據(jù)獲得的綜合效益，提供一定的資金支持。
1.5 污染風(fēng)險評估
工業(yè)廢棄地中常常包含許多有毒有害物質(zhì)，對人體健康、生態(tài)環(huán)境和建筑都存在著現(xiàn)實或潛在的危害。因此，工業(yè)廢棄地開發(fā)治理之前需要對其污染狀況、污染程度進(jìn)行調(diào)查和風(fēng)險等級評估，根據(jù)污染風(fēng)險等級確定治理措施及程序。美國工業(yè)廢棄地污染風(fēng)險評估的步驟如下[8]：①危害識別；②風(fēng)險評估；③危害評估；④風(fēng)險等級劃分。美國采用污染等級評估體系和國家優(yōu)先清單，經(jīng)過調(diào)查和風(fēng)險評估，針對工業(yè)廢棄地的污染嚴(yán)重程度，優(yōu)先治理污染嚴(yán)重的地塊。
1.6 治理方法與技術(shù)
對工業(yè)廢棄地進(jìn)行風(fēng)險等級評估以后，就要根據(jù)風(fēng)險等級采取不同的治理方法和技術(shù)。每種修復(fù)方法都必須具有實用性、兼容性、有效性和實效性。針對不同污染物的危害程度不同，采用合適的修復(fù)技術(shù)，通常有物理化學(xué)修復(fù)法、微生物修復(fù)法、植物修復(fù)法等。物理方法主要有換土法、熱處理法、土壤淋洗技術(shù)等；化學(xué)方法主要有化學(xué)固定法、生物淋洗試劑法、電動修復(fù)法、化學(xué)降解法等；植物修復(fù)法主要有植物穩(wěn)定、植物揮發(fā)、植物提取3種；微生物方法是近年來開始受到重視的新方法，但是還處于試驗階段。
1.7 再利用用途
工業(yè)廢棄地治理后開發(fā)建設(shè)成為新型工業(yè)園、商業(yè)中心、教育科技園、廣播中心、各種住宅區(qū)、綠地、公園、博物館、展覽館、高爾夫球場等。如世界上昔日最大的、位于美國東北部的Windham紡織廠，如今正在被改造為一個集高科技、研發(fā)、辦公于一體的綜合性科研與生產(chǎn)基地[9]。美國西弗吉尼亞州的威靈地區(qū)一個面積達(dá)十公頃的廢棄鋼鐵廠被改造為商業(yè)服務(wù)中心，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會和稅收。
1.8 信息管理
在工業(yè)廢棄地治理過程中，美國重視環(huán)境治理信息的充分公開，為公眾參與提供了良好的平臺。工業(yè)廢棄地治理過程中，污染狀況的調(diào)查、風(fēng)險等級的評估、清理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)的選擇、污染清理的實施單位都有聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、社區(qū)居民與專家學(xué)者共同參與商討決定后得以實施。
2 國內(nèi)城市工業(yè)廢棄地治理體系
2.1 管理機構(gòu)
我國城市工業(yè)廢棄地治理納入到城市環(huán)境保護(hù)部門管理之下，還沒有成立有效的政府管理機構(gòu)。城市環(huán)境保護(hù)部門對工業(yè)廢棄地治理很少重視。與城市大氣污染、水污染治理相比，城市工業(yè)廢棄地治理在機構(gòu)和人員設(shè)置、資金投入、新技術(shù)應(yīng)用、環(huán)境治理規(guī)劃和實施以及科研項目支持上存在著嚴(yán)重的不足。
2.2 政策與立法
我國已經(jīng)制定了防治大氣、水、環(huán)境噪聲、固體廢物、放射性污染和保護(hù)海洋環(huán)境的法律，但是還沒有專門防治城市土地污染的法律，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系也未形成。《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持條例》等法律法規(guī)中有各種使用土地必須符合國家有關(guān)法規(guī)的要求，但是對于工業(yè)廢棄地污染源的確認(rèn)、污染者的法律經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定等問題涉及很少。當(dāng)前，一些相關(guān)部門也認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性，采取了一些措施！秶窠(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》明確要求“開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。國家環(huán)境保護(hù)總局已經(jīng)啟動了全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，包括城市工業(yè)廢棄地污染現(xiàn)狀調(diào)查。同時，我國的土壤污染立法工作也已經(jīng)啟動。
2.3 責(zé)任認(rèn)定
我國土地是國家所有，建國后至20世紀(jì)90年代初期，城市土地使用實行的是單一的、無償與無限期的行政劃撥制，這給城市土地閑置、被污染埋下了隱患。加之土壤污染具有隱蔽性、復(fù)雜性、滯后性、積累性和不可逆性等特點，其污染責(zé)任認(rèn)定十分困難。我國城市工業(yè)廢棄地污染的主要來源是那些高污染、高消耗的機械、化工、紡織、冶金等傳統(tǒng)國有企業(yè)，由于體制和機制的制約，其污染的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任很難認(rèn)定，污染治理工作困難很大。
2.4 治理資金來源
我國目前環(huán)境污染防治主要遵循的是“污染者付費”的原則。但是城市工業(yè)廢棄地污染具有隱蔽性、滯后性、復(fù)雜性等特點，其污染責(zé)任認(rèn)定困難，治理風(fēng)險大，私人投資者不愿意投資，因而污染治理主要是政府出資，加大政府財政負(fù)擔(dān)。但是政府資金有限，不能滿足污染治理的需要。
2.5 污染風(fēng)險評估
國內(nèi)還沒有針對城市工業(yè)廢棄地污染風(fēng)險等級的評估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)有效的風(fēng)險管理。對其風(fēng)險評估也僅僅是針對人體健康的危害，而很少關(guān)注污染對環(huán)境和建筑的危害。國內(nèi)針對城市工業(yè)廢棄地污染的環(huán)境評價很少，只有針對農(nóng)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，而不能適用于城市工業(yè)廢棄地污染的風(fēng)險評估與管理。
2.6 治理方法與技術(shù)
國內(nèi)工業(yè)廢棄地污染治理的方法單一、技術(shù)落后。工業(yè)廢棄地污染主要有重金屬污染和有機物污染等，其污染治理主要采用傳統(tǒng)的物理化學(xué)修復(fù)法、植物修復(fù)法等，而對國外流行的新技術(shù)如微生物修復(fù)法缺乏重視。
2.7 再利用用途
國內(nèi)城市工業(yè)廢棄地的再開發(fā)主要以房地產(chǎn)為主導(dǎo)。開發(fā)商往往為了追求高額的經(jīng)濟(jì)利益而興建高級住宅、高級辦公樓、商業(yè)中心等，卻很少考慮到中低階層的承受能力和當(dāng)?shù)鼐用竦南M潛力。
2.8 信息管理
國內(nèi)還沒有實施全面的城市工業(yè)廢棄地污染調(diào)查，沒有建立有效收集城市工業(yè)廢棄地污染的數(shù)量、布局、危害程度等基本信息的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，更不用說信息公開共享了。
3 我國城市工業(yè)廢棄地治理的改進(jìn)建議
3.1 建立健全管理機構(gòu)
目前，我國的城市工業(yè)廢棄地污染的面積、數(shù)量、分布和危害程度不清，治理措施缺乏針對性。為了充分利用城市工業(yè)廢棄地，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)該成立專門管理機構(gòu)，統(tǒng)一部署和指導(dǎo)治理工作，成立專門的開發(fā)治理機構(gòu)，對工業(yè)廢棄地實施治理。環(huán)境保護(hù)部門、其他政府部門、非政府組織以及社區(qū)和公眾都應(yīng)該積極參與到工業(yè)廢棄地的治理之中。“積力之舉無不勝，眾智之為無不成”。在健全的管理機制下，各級環(huán)保部門形成上下合力，環(huán)保部門和科研單位形成業(yè)務(wù)合力，環(huán)保和財政等部門之間形成部門合力，使我國工業(yè)廢棄地治理工作得以順利進(jìn)行。
3.2 完善污染治理政策與法規(guī)
完善的污染治理法規(guī)是工業(yè)廢棄地治理的前提條件。我國已經(jīng)制定了防治大氣、水、環(huán)境噪聲、固體廢物等方面的法律，但是防治工業(yè)廢棄地污染的法律還是空白。構(gòu)建適合我國國情的工業(yè)廢棄地污染防治法律法規(guī)成為當(dāng)務(wù)之急。目前，我國許多城市已經(jīng)實施了大氣質(zhì)量每日報告制度、水質(zhì)實時監(jiān)測制度，應(yīng)該對工業(yè)廢棄地污染進(jìn)行定期監(jiān)測報告制度。
3.3 明確責(zé)任主體
工業(yè)廢棄地污染的經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)定是治理資金籌集的前提。“誰污染，誰承擔(dān)”原則應(yīng)該是污染治理的首要原則，由于我國的體制和機制的制約，許多工業(yè)廢棄地的污染責(zé)任主體無法確認(rèn)。因此，在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，要求工業(yè)廢棄地污染者、污染地塊的所有者和污染物的營運者承擔(dān)連帶責(zé)任。
3.4 多元籌集資金
資金是實現(xiàn)污染治理的重要保障。根據(jù)國外經(jīng)驗，建立專門的治理基金是實現(xiàn)工業(yè)廢棄地污染治理的主要措施和發(fā)展趨勢？梢越梃b美國的“超級基金”成立適合我國的“工業(yè)廢棄地污染治理基金”專門用于治理污染嚴(yán)重的地塊。在明確污染經(jīng)濟(jì)責(zé)任的前提下，由污染企業(yè)、受污染地塊的開發(fā)商、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民、以及政府部門單獨或聯(lián)合承擔(dān)治理資金。積極利用市場手段，吸引更多的私人投資者加入到污染地塊的治理之中。
3.5 科學(xué)的風(fēng)險評估
科學(xué)的污染風(fēng)險等級評估是實施污染治理的前提。風(fēng)險評估不能僅僅從技術(shù)角度考慮，還要考慮到社會、政策、體制等方面因素的影響；不能僅僅考慮對人體健康的危害，還要考慮對生態(tài)環(huán)境和建筑的危害；不能僅僅只有專家參與，還要有公眾參與；要對社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境造成的危害進(jìn)行綜合評估。
3.6 加強相關(guān)科學(xué)研究
科學(xué)的污染治理方法和先進(jìn)的技術(shù)手段是實現(xiàn)污染治理的根本途徑。在明確污染風(fēng)險等級、充足的治理資金、有效的組織管理下，采用科學(xué)的治理方法和高效的治理技術(shù)對工業(yè)廢棄地污染實施治理。我國要加強污染治理方法和技術(shù)的研究，積極與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行科技交流，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的污染治理方法和技術(shù)，推進(jìn)我國工業(yè)廢棄地污染治理進(jìn)程。
3.7 加大輿論宣傳，提高全民城市環(huán)保意識
城市工業(yè)廢棄地對人體健康和城市生態(tài)環(huán)境具有潛在的危害。由相當(dāng)部分的人和企業(yè)對工業(yè)廢棄地污染的嚴(yán)重性和危害程度缺乏認(rèn)識，一些企業(yè)從自身利益出發(fā)肆意污染城市土地。建議增加城市工業(yè)廢棄地治理與防治工作的透明度；要充分利用新聞媒體宣傳城市工業(yè)廢棄地污染與人體健康、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、污染防治的相關(guān)法律法規(guī)等知識，提高人們環(huán)境保護(hù)意識，實現(xiàn)全民自覺保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。
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