保護(hù)黃河濕地 西南三區(qū)66.4億生態(tài)移民
甘肅、青海、四川三省交界處的一個4.48萬人小縣城，正在實施一項耗資66億元的、國家級重大生態(tài)功能保護(hù)工程——生態(tài)移民。
這里就是“瑪曲”，是黃河的“蓄水池”。黃河從青海省久治縣流入，在這里流經(jīng)433公里后，再返入青海省。入境時，黃河年均水量137億立方米；出境時，黃河年均水量164億立方米，斍，仿佛一個“加水站”，將自產(chǎn)的年均27億立方米地表水無償供給黃河。
大家都認(rèn)識到，瑪曲當(dāng)前最主要的問題，就是隨著人口不斷增長，人均草場資源嚴(yán)重不足。人口增長、牲畜增加對資源的壓力是草原逐步退化的主要原因。
而“瑪曲”在藏語中意思即為“黃河”，瑪曲縣就是以黃河命名的。黃河在瑪曲補充水量巨大，是黃河上游重要的水源補給區(qū)。歷史資料顯示，瑪曲境內(nèi)濕地豐富，面積最大時有560多萬畝，曾經(jīng)是國內(nèi)保存最完好、狀態(tài)最原始、特征最明顯的高寒沼澤濕地，對調(diào)節(jié)整個黃河流域的氣候、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、防止水土流失、凈化空氣、均化洪水和削減洪峰等，都具有十分重要的作用。
時過境遷，由于生態(tài)環(huán)境日益惡化，瑪曲草原補充和涵養(yǎng)水源的功能嚴(yán)重下降，濕地大面積縮小，功能逐年削弱，生物多樣性減少，斍h100多眼泉水和11條黃河支流常年干涸，另有不少河流成為季節(jié)河，數(shù)百個大小湖泊水位明顯下降，地下水位下降20米，境內(nèi)給黃河注入的水量比上世紀(jì)80年代減少15%，導(dǎo)致沼澤地面積減少130多萬畝，生物種類由230多種減少到140多種。目前，瑪曲的濕地凈化空氣和污水、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪減洪的功能銳減。
剛從瑪曲縣調(diào)研回來的國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員于保平、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員陳潔、助理研究員劉銳介紹，盡管瑪曲縣的牧民定居特別是生態(tài)移民工程還在進(jìn)行中，但已有的經(jīng)驗值得借鑒。
枯竭的“瑪曲”
在瑪曲4.48萬的總?cè)丝谥校翗I(yè)人口占了3.44萬人。2006年，瑪曲牧民人均純收入2755元。全縣土地總面積10190.8平方公里，其中天然草原面積1288萬畝，可利用面積1245萬畝。按牧業(yè)人口計算，瑪曲人均可利用草原面積僅360多畝，與內(nèi)蒙古錫林郭勒盟人均草原面積1300畝、呼倫貝爾盟陳巴爾虎旗人均1000畝相比，差別懸殊，人均草原資源嚴(yán)重不足。
當(dāng)?shù)啬撩穹从，多年來，由于氣溫升高、降雨量減少，加上人口增長、超載放牧、鼠蟲害等多種因素的影響，瑪曲草原干旱、退化、沙化加劇。據(jù)不完全統(tǒng)計，瑪曲全縣90%以上的天然草原都不同程度地存在退化現(xiàn)象，其中嚴(yán)重退化面積346萬畝，中度退化面積449萬畝，大面積天然草原的退化導(dǎo)致草地生產(chǎn)力逐年下降，天然草原平均每畝青干草產(chǎn)量由上世紀(jì)80年代的300多公斤下降到目前的200公斤左右，降幅達(dá)三分之一。牧草高度也由1990年的40厘米下降到現(xiàn)在的10厘米左右，植被覆蓋度明顯降低。
“瑪曲是甘南州以藏族為主的唯一純牧業(yè)縣，幾乎沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，牧民收入基本上依靠畜產(chǎn)品的變現(xiàn)，米、面、油、鹽等生活用品全部需要從市場購買。”于保平稱，草原退化、生態(tài)環(huán)境惡化，加上自然災(zāi)害頻繁，牧民很容易長期陷入貧困，要脫貧非常困難。
據(jù)介紹，目前瑪曲所依據(jù)的甘肅省貧困標(biāo)準(zhǔn)是，牧民年人均純收入在675元以下為絕對貧困人口，人均收入在676元～942元為低收入人口。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，截至2007年3月底，瑪曲貧困人口有2879戶，12987人，占全縣總?cè)丝诘?9.8%。其中，低收入戶1449戶，7099人，絕對貧困戶1282戶，5723人。貧困人群面廣量大。
此外，瑪曲還有6個鄉(xiāng)15個村被列入國家扶貧開發(fā)工作重點鄉(xiāng)村，占全縣行政村的41.7%。
早在1985年，社會學(xué)家費孝通訪問甘南州時就發(fā)現(xiàn)，這里的牧民“還是在自然經(jīng)濟里過日子。飼養(yǎng)牲畜主要是為了自己的食用，他們衣食住行的日用必需品大多數(shù)取自牧業(yè)產(chǎn)品，自給自足，和外界往來很少。他們用畜群的大小來衡量貧富，以致較大的畜群里老弱牛羊占了多數(shù)，增加了草地載畜的負(fù)擔(dān)，一遇風(fēng)雪，就大批死亡。”
費孝通說，因為商品經(jīng)濟程度太低，談不上科學(xué)牧業(yè)，這是當(dāng)?shù)啬撩耖L久以來擺脫不了貧困的經(jīng)濟根源。
生態(tài)化移民
不同于其他草原牧區(qū)將問題主要歸結(jié)為“氣候變化”，瑪曲的“意見比較一致”。于保平說，大家都認(rèn)識到，瑪曲當(dāng)前最主要的問題，就是隨著人口不斷增長，人均草場資源嚴(yán)重不足。人口增長、牲畜增加對資源的壓力是草原逐步退化的主要原因。
“氣候和生產(chǎn)制度等方面的原因，盡管也對草原退化有影響，但相比之下，都屬于次要因素。”于保平說。
劉銳介紹，正是基于這種認(rèn)識，瑪曲縣自2004年開始實施移民計劃。2004年～2006年全縣共完成1552戶9293人的異地搬遷任務(wù)。
2007年，甘肅省提出“從2007年至2020年，至少投入66.4億元資金，用于甘南藏族自治州瑪曲縣境內(nèi)的濕地保護(hù)。”
這項計劃分為兩個階段：2007~2010年，主要將以草原、濕地保護(hù)修復(fù)為重點，在完善現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理體系的前提下，針對不同的生態(tài)環(huán)境，選擇不同的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程類型，以遏制生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢；2010~2020年，將以水源涵養(yǎng)和補給區(qū)為重點，采取保護(hù)和建設(shè)并進(jìn)的綜合治理措施，全面完成生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程。
據(jù)于保平介紹，前不久，國家有關(guān)部門已經(jīng)批準(zhǔn)了瑪曲建立國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃，項目為期10年，總金額為66億元。
在瑪曲縣城，有一個叫作“扎西樂民新村”的移民點，這是瑪曲縣政府2005年投資建設(shè)的。目前已入住全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個行政村的142戶貧困家庭，包括無畜戶、無草場、無住所等牧戶，總?cè)丝诩s700人。
扎西樂民新村房屋由政府統(tǒng)一建造，每套房屋造價2.7萬元，縣財政提供每戶1.5萬元(資金來源于民政部門救濟金)，牧民自籌1.2萬元，基礎(chǔ)設(shè)施水、電、路等由縣財政統(tǒng)一負(fù)責(zé)。牧民戶口落戶城鎮(zhèn)，目前，瑪曲縣財政正著手將村民納入城市最低生活保障體系，這樣，每人每月可以有138元收入。
搬進(jìn)城后，牧戶如以前有草場的可以將草場出租，家里的青壯年勞動力還可以外出務(wù)工。據(jù)介紹，瑪曲縣政府已作了規(guī)劃，幫助牧民就業(yè)。
2007年，為了加快提高全體村民經(jīng)濟收入，扎西樂民新村成立了扎西格薩爾王文化傳統(tǒng)藏戲團，成員共有30多人。具有藏民族傳統(tǒng)的服裝加工廠也得到批準(zhǔn)并落實修建。
據(jù)劉銳介紹，瑪曲正考慮組織搬遷下來的牧民們開展專業(yè)化和規(guī)模化養(yǎng)殖，計劃在牧民集中居住點附近建立生產(chǎn)基地，包括羊只育肥區(qū)、牦牛育肥區(qū)、奶牛養(yǎng)殖區(qū)、草產(chǎn)品加工廠、乳品加工廠等，每個區(qū)相當(dāng)于一個分公司，以集團公司和分公司的形式管理，獨立核算，自負(fù)盈虧，搬遷牧戶勞動力進(jìn)入各個公司，以產(chǎn)業(yè)工人的身份參與各層次管理，按勞取酬。
完善“上下游機制”
劉銳認(rèn)為，瑪曲縣人口轉(zhuǎn)移尚處于起步階段，盡管相關(guān)政策措施還不完善，但依然可為牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移提供許多啟示。
這些啟示包括：人口轉(zhuǎn)移應(yīng)本著自愿原則，鼓勵自主轉(zhuǎn)移。在實施移民過程中，應(yīng)以貧困戶和生存環(huán)境差的牧戶為主，在有關(guān)政策引導(dǎo)下，本著牧民自愿的原則實施移民。而對于受過教育、見過世面、有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的牧戶，給予移民的政策支持，鼓勵他們自主轉(zhuǎn)移。
對于扶貧移民和生態(tài)移民，劉銳認(rèn)為應(yīng)避免出現(xiàn)“城中村”，應(yīng)注重對這些移民的技能培訓(xùn)，使他們獲得再生產(chǎn)的能力。劉銳稱，在人口轉(zhuǎn)移的過程中，也不能忽略基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持。只有移民后牧民生活質(zhì)量明顯提高，生產(chǎn)得到發(fā)展，才能保證牧民“移得出、穩(wěn)得住、富得快”。
“保護(hù)瑪曲的生態(tài)環(huán)境實際上就是保護(hù)黃河下游的生態(tài)環(huán)境。1997年黃河斷流，僅給山東省造成的損失就高達(dá)100億元。上游作出犧牲保護(hù)生態(tài)，真正受益的是下游，下游應(yīng)該有所補償。”瑪曲縣委書記徐強說。
對此，曾經(jīng)與CBN記者共同考察過青海三江源地區(qū)的長江黃河集團公司副總裁樊峰宇認(rèn)為，生態(tài)補償機制更應(yīng)該在財政轉(zhuǎn)移支付方式的基礎(chǔ)上，按照環(huán)境稟賦來逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高牧民社會化素質(zhì)，建立一種“補血型”與“造血型”相結(jié)合的可持續(xù)生態(tài)補償機制，包括三個方面：
建立可持續(xù)激勵機制。針對生態(tài)移民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)農(nóng)牧民的興趣調(diào)整和重新設(shè)置技能培訓(xùn)項目，重點通過政策引導(dǎo)農(nóng)牧民從事藏飾品生產(chǎn)、畜產(chǎn)品運輸加工以及藏藥開發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，解決牧民就業(yè)與增收問題，進(jìn)而從根本上提高生態(tài)保護(hù)效率，縮小收入差距并改善社會福利；
建立可持續(xù)保障機制。加強生態(tài)移民教育，加大異地辦學(xué)工作力度。在生態(tài)移民集中安置區(qū)新建學(xué)校，開設(shè)相關(guān)教育課程，提高農(nóng)牧民文化素質(zhì)和思想素質(zhì)。這有助于充分滿足生態(tài)移民家庭子女受教育的愿望，增加移民熱情。如果每個移民家庭中一人有職業(yè)技能，將可保障家庭后續(xù)生活與發(fā)展；
建立流域基金制度。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”的原則，加快建立流域區(qū)域生態(tài)補償機制，研究制定下游對上游、開發(fā)區(qū)域?qū)ΡＷo(hù)區(qū)域、受益地區(qū)對受損地區(qū)、受益人群對受損人群以及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)外的利益補償政策，積極探索建立上下游地區(qū)自然資源獲取與惠益共享機制，完善政府、企業(yè)、社會多元化環(huán)保投融資機制，拓寬資金投入渠道，解決靠政府投入生態(tài)保護(hù)資金短缺的問題。
不過，在中國環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南看來，在建立生態(tài)補償機制中，政府和市場都可以發(fā)揮作用。
王金南認(rèn)為，就目前環(huán)境保護(hù)階段和市場經(jīng)濟而言，政府在建立生態(tài)補償中的作用絕對是主要的，政府不僅要建立生態(tài)補償機制的法規(guī)，而且在很多情況下依然是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的主要“埋單”人，如建立生態(tài)補償專項資金。只有在一些受損方和受益方十分明確的前提下，才可以充分發(fā)揮市場在建立生態(tài)補償中的調(diào)節(jié)作用。
“在流域的生態(tài)補償機制中，關(guān)鍵的是上下游的責(zé)任關(guān)系界定問題。”王金南認(rèn)為，上游不能簡單地要求下游給予生態(tài)補償。上下游都負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)的責(zé)任。
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