京冀水資源補(bǔ)償機(jī)制亟待建立
北京和冀北地區(qū)是中國(guó)北方典型的資源型缺水區(qū)，在發(fā)展過(guò)程中始終受到嚴(yán)重缺水的困擾和水荒的威脅。為此，應(yīng)建立起與區(qū)域水資源供求狀況相適應(yīng)、協(xié)調(diào)上下游發(fā)展的水資源補(bǔ)償機(jī)制，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源的矛盾。
水資源成可持續(xù)發(fā)展制約因素
北京和冀北地區(qū)是典型的資源性缺水地區(qū)，區(qū)內(nèi)人均水資源量不足全國(guó)平均水平的1/8。北京和冀北地區(qū)是典型的水環(huán)境脆弱區(qū)，區(qū)內(nèi)集中了河流干枯、泉水消失、水土流失、土地沙化、林草退化、水體污染等眾多水生態(tài)和水環(huán)境問(wèn)題。為消除河流污染、改善生態(tài)環(huán)境，國(guó)家和地方進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)30多年的重點(diǎn)治理。但直到目前，仍未從根本上恢復(fù)北京和冀北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水環(huán)境質(zhì)量。官?gòu)d水庫(kù)仍未完全達(dá)到飲用水功能標(biāo)準(zhǔn)。
城市和區(qū)域的快速發(fā)展，必將進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)水資源和水環(huán)境的需求，有限的水資源總量和水環(huán)境容量將承受更大的壓力。如果不及時(shí)深化永定河和潮白河流域水資源環(huán)境管理體制改革，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)水資源供求和配置，即使南水北調(diào)中線工程建成通水，仍難以用有限的水資源可供量滿足無(wú)限的用水需求，保障區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
水資源分配體制存在一定缺陷
任何資源使用效率的提高，都是以其權(quán)屬清晰和可轉(zhuǎn)讓性為前提的。只有權(quán)屬清晰，資源擁有者才具有保護(hù)資源的內(nèi)在動(dòng)力；只有可轉(zhuǎn)讓并使出讓方獲得必要的轉(zhuǎn)讓收益，才能實(shí)現(xiàn)資源不斷向效率更高的使用者轉(zhuǎn)移，并從整體上強(qiáng)化所有資源使用者節(jié)約使用資源的意識(shí)和行為。
目前，北京和冀北地區(qū)基本上沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的水資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制，主要表現(xiàn)在:雖然有流域性水資源管理機(jī)構(gòu)——海河水利委員會(huì)，但流域的主要水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工程設(shè)施，幾乎全部由省級(jí)和市級(jí)行政區(qū)管理調(diào)度；雖然對(duì)水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和工程水價(jià)進(jìn)行了多次調(diào)整，但至今沒(méi)有建立起流域一體化的水費(fèi)定價(jià)、征收、分配和使用體系，區(qū)域間在水價(jià)及征收上仍然存在很大差距，水價(jià)沒(méi)有充分反映水的稀缺性，水的價(jià)格調(diào)節(jié)作用難以得到有效發(fā)揮；雖然國(guó)內(nèi)有些地區(qū)出于平衡水資源供求的需要，進(jìn)行了水使用權(quán)界定和流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但北京和冀北地區(qū)仍然沿用由水行政主管部門通過(guò)指令性分水計(jì)劃確定不同水平年各行政區(qū)域用水指標(biāo)的行政計(jì)劃配置方式。
雖然在北京市和河北省政府的推動(dòng)下，相繼在上游地區(qū)實(shí)施了部分水資源調(diào)配、農(nóng)業(yè)節(jié)水、水環(huán)境保護(hù)、水源涵養(yǎng)等帶有補(bǔ)償性質(zhì)的項(xiàng)目，但由于其補(bǔ)償領(lǐng)域缺失、補(bǔ)償價(jià)格過(guò)低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償受體錯(cuò)位、管理體制不完善，很難調(diào)動(dòng)起用水主體節(jié)水、保水和讓水的積極性。雖然為改善北京和冀北地區(qū)水的涵養(yǎng)條件，保護(hù)首都北京地表水源水質(zhì)，國(guó)家和地方政府實(shí)施了大量的水源保護(hù)、水源涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境整治工程，但始終沒(méi)有建立起行之有效的水資源和水環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
正是現(xiàn)行水資源環(huán)境管理體制和運(yùn)行機(jī)制的滯后，引發(fā)一系列“重開(kāi)采輕管理、重義務(wù)輕責(zé)任、重索取輕補(bǔ)償、重用水輕節(jié)水”等不合理傾向的存在和發(fā)展，難以調(diào)動(dòng)用水主體節(jié)水、讓水和保水的積極性，水資源短缺與浪費(fèi)并存。
流域水資源補(bǔ)償機(jī)制亟待建立
在嚴(yán)重缺水區(qū)域，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置和高效利用，關(guān)鍵在于建立政府和市場(chǎng)雙向調(diào)節(jié)的水資源調(diào)度管理機(jī)制，從制度和機(jī)制上保證水資源的合理分配、使用和保護(hù)，逐步形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的水資源管理體制、分配方式和補(bǔ)償機(jī)制。這是經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)外水資源管理實(shí)踐廣泛證明了的。具體到北京與冀北地區(qū)，筆者認(rèn)為應(yīng)以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為指導(dǎo)，以流域水資源總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)上下游地區(qū)水資源保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化為目的，遵循“平等協(xié)商、注重公平、兼顧效率、受益補(bǔ)償”的原則，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制的作用，綜合運(yùn)用多種補(bǔ)償方式和手段，逐步建立起以初始水權(quán)分配為基礎(chǔ)、以水權(quán)交易和補(bǔ)償為手段、以流域水資源一體化管理為保障的水資源補(bǔ)償機(jī)制，提高流域水資源配置效率，實(shí)現(xiàn)京冀水資源可持續(xù)利用和保護(hù)。
水資源補(bǔ)償?shù)那疤幔且獙?duì)流域水資源初始水權(quán)進(jìn)行分配。初始水權(quán)的分配應(yīng)按照濱水性、均等化、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)和可調(diào)整的原則，對(duì)區(qū)域內(nèi)自產(chǎn)地表水資源總量根據(jù)流域面積和流域人口比重分配京冀各自初始水權(quán)份額。
由于水資源的特殊性，水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的因素，不完全是一種市場(chǎng)行為，而是一種“準(zhǔn)市場(chǎng)”行為，必須受到國(guó)家的宏觀調(diào)控。因此，在水權(quán)初始配置的基礎(chǔ)上，水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)按照公平和效率相結(jié)合、有償轉(zhuǎn)讓、合理補(bǔ)償、水量和水質(zhì)并重的原則，通過(guò)平等協(xié)商，建立以初始水權(quán)為基礎(chǔ)、以年度出入境水量實(shí)際監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)的水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制和轉(zhuǎn)讓水量測(cè)度辦法。
應(yīng)建立良好的管理體制
為保證京冀水資源補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行，應(yīng)借鑒國(guó)際、國(guó)內(nèi)有關(guān)實(shí)踐，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，依托現(xiàn)有的海河水利委員會(huì)和21世紀(jì)首都水資源領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立“京冀水資源補(bǔ)償協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為京冀水資源補(bǔ)償管理主體，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)整個(gè)京冀的水資源補(bǔ)償工作。成員單位應(yīng)包括國(guó)家發(fā)改委、水利部及其海河水利委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、北京市和河北省等。
主要職責(zé)是:代表國(guó)家行使京冀流域水資源所有權(quán)職責(zé)；組織京冀流域水資源調(diào)查評(píng)價(jià)和制定綜合規(guī)劃；界定京冀流域水資源補(bǔ)償主體；測(cè)度和認(rèn)定京冀流域可分配水資源；主持京冀流域初始水權(quán)分配；監(jiān)督并認(rèn)定京冀流域水權(quán)使用狀況；商定水權(quán)使用時(shí)限及調(diào)整條件；主持京冀流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓；實(shí)際測(cè)度并確認(rèn)轉(zhuǎn)讓水量、水質(zhì)；商定水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格并確認(rèn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償額度；主持商定并確認(rèn)補(bǔ)償方式及各種補(bǔ)償方式的比例；商定水權(quán)受讓方補(bǔ)償資金的撥款方式和支付周期；監(jiān)督水權(quán)受讓方補(bǔ)償資金到位情況及非資金補(bǔ)償方式的實(shí)施情況；商定并調(diào)整水權(quán)出讓方補(bǔ)償資金的用途并監(jiān)督其使用情況；定期對(duì)補(bǔ)償效果進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式的調(diào)整意見(jiàn)等。
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