王燦發(fā)解讀環(huán)境法：國際環(huán)保合作促使更嚴(yán)格立法
從1979年9月13日全國人民代表大會常務(wù)委員會原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》算起，已經(jīng)30多年了。在這30多年的過程中，我國的現(xiàn)代環(huán)境法已經(jīng)從無到有，發(fā)展成為一個獨立的、在國家的法律體系中占有重要地位的一個法律部門？梢哉f，在我國改革開放30多年的進程中，環(huán)境法是發(fā)展最快的法律部門之一，也可以說是輝煌的30年。這種迅速發(fā)展，一方面是我國環(huán)境問題的嚴(yán)重性和解決問題的迫切性的必然要求，另一方面也是整個國家法治推進的必然結(jié)果。
中國環(huán)境立法五成就
我國環(huán)境法的成就可以從以下幾個方面的立法呈現(xiàn)出來：
一是污染防治的立法涵蓋方方面面。在我國，除了《環(huán)境保護法》這部比較綜合性的法律外，目前已經(jīng)頒布了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等，其他在污染防治方面較為重要的立法還有針對化學(xué)品安全、農(nóng)藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。上述這些法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)分別適用于惡臭、振動、土壤污染、地面沉降、有害物質(zhì)控制等領(lǐng)域。
二是資源保護的立法得到全面發(fā)展。自然資源法在陸一直被視為是經(jīng)濟法學(xué)的范疇，但這并不妨礙在自然資源立法中保有許多資源保護的重要內(nèi)容。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念在我國的進一步傳播和影響的擴大，自然資源立法中出現(xiàn)了越來越多的側(cè)重于資源可持續(xù)利用、資源保護的內(nèi)容。目前，我國已制定有《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《水法》、《煤炭法》《海島保護法》等自然資源法律，基本涵蓋了森林、草原、礦產(chǎn)資源、土地、水、海域等主要自然資源。在20世紀(jì)90年代末期直至21世紀(jì)初期我國的環(huán)境與資源立法修訂熱潮中，這些資源立法大多進行了修訂，修訂的主要內(nèi)容就是更加注重資源的合理利用和保護、恢復(fù)原狀，這樣就使得自然資源法在性質(zhì)上具有了環(huán)境法的特征，自然資源法律中有關(guān)自然保護的法律規(guī)范也就成為環(huán)境法的一個有機組成部分。
三是生態(tài)保護的立法正趨于健全。一般認(rèn)為，生態(tài)保護立法所確立的保護對象，應(yīng)當(dāng)包括自然區(qū)域和生物多樣性的保護。因此，我國生態(tài)保護法律也主要包括自然區(qū)域的法律保護和生物多樣性的法律保護方面，主要內(nèi)容涉及到地域環(huán)境保護（如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護等）和野生生物保護。這方面的立法自20世紀(jì)90年代得到迅速發(fā)展，陸續(xù)頒布了《野生動物保護法》及其兩個實施條例、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《自然保護區(qū)條例》、《水土保持法》及其實施條例、《野生植物保護條例》、《植物新品種保護條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律、法規(guī)。
四是特別方面立法得到加強。
除了從環(huán)境要素的分類方面的立法得到發(fā)展外，也有一些根據(jù)特別方面的需要而制定的法律。這些法律，既具有一定的綜合性，又具有一定的特殊性，他們不同于綜合性的環(huán)境保護法，也不同于對某一環(huán)境要素進行保護的法律。這些立法包括：《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》、《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》，等等。這些立法既不是單純的污染防治，也不是專門的資源保護，而是只就某一方面的環(huán)境保護作出專門規(guī)定。
五是相關(guān)立法得到“綠化”。除了上述專門的環(huán)境立法外，近年來，我國還有一些其它的立法開始規(guī)定環(huán)境保護的內(nèi)容。1997年的《中華人民共和國刑法》專列一節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，并在其他章節(jié)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》有多條規(guī)定涉及到環(huán)境和資源保護，其第35條明確要求：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，按照國家產(chǎn)業(yè)政策，在當(dāng)?shù)厝嗣裾慕y(tǒng)一指導(dǎo)下，采取措施，積極發(fā)展無污染、少污染和低資源消耗的企業(yè)，切實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保護和改善環(huán)境。”《農(nóng)業(yè)法》也專設(shè)一章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”，規(guī)定“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”2007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》，沒有采用傳統(tǒng)的“物”的概念，突破了“有體物”的范疇，將空間權(quán)、資源利用權(quán)規(guī)定為物權(quán)類型，將其納入物權(quán)法的調(diào)整范圍，特別明確規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)。”《侵權(quán)責(zé)任法》也列專章規(guī)定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。而且，相關(guān)立法的“綠化”還有進一步加強的趨勢。
我國環(huán)境法之所以能夠迅速發(fā)展，并在30多年的時間內(nèi)基本形成完整的體系，除了我國改革開放需要建立法制保障的大背景外，還有著許多重要的因素促使我國環(huán)境法的迅速發(fā)展。概括起來可以說：環(huán)境問題的嚴(yán)重化是促使環(huán)境法迅速發(fā)展的直接動因；環(huán)境科學(xué)的興起對我國環(huán)境法的迅速發(fā)展起著催化作用；廣大公眾環(huán)境意識的增強對環(huán)境法的迅速發(fā)展起著推動作用；國家發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變對環(huán)境法的發(fā)展起著決定作用。
中國環(huán)境法面臨的問題和挑戰(zhàn)
盡管環(huán)境法在我國發(fā)展迅速，像經(jīng)濟發(fā)展一樣取得了令世人矚目的成就，為我國的環(huán)境保護管理提供了比較全面的法律保障。然而，我們也不得不看到，我國的環(huán)境狀況并沒有隨著環(huán)境法的健全和完善而得到根本改善。其原因，除了環(huán)境法的實施不力這一在我國法律普遍存在的問題外，就環(huán)境法本身來說，也存在相當(dāng)多的問題，面臨著許多挑戰(zhàn)。這些問題不解決，反過來又影響著環(huán)境法的實施。
概括起來，我國環(huán)境法面臨的問題和挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面：一是環(huán)境法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量；二是權(quán)力高于法律使環(huán)境法的一些規(guī)定形同虛設(shè)；三是環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)難以嚴(yán)格執(zhí)法；四是環(huán)境公益訴訟難以破局；五是維護污染受害者的環(huán)境權(quán)益困難重重。這些問題的存在，使得我們不得不努力推動環(huán)境法的進一步完善，并著力推動環(huán)境法的實施。
中國環(huán)境法展望
盡管目前環(huán)境法還面臨著許多挑戰(zhàn)和問題，但這些問題也許是在發(fā)展過程中不得不遇到的問題，而且也不是不可解決的。如何面對挑戰(zhàn)去理性地解決這些問題？我國的環(huán)境法將向什么方向發(fā)展？是人們所關(guān)心的，也是我們應(yīng)當(dāng)回答的。
展望未來，我國的環(huán)境法將在下一個五年計劃或者十年中發(fā)生下列變化：
一是科學(xué)發(fā)展觀將促進生態(tài)文明的建立。我國在2003年提出要在國家和社會發(fā)展中樹立科學(xué)發(fā)展觀的思想。這種指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變將對我國環(huán)境保護法的發(fā)展起到重要作用，從長遠看也會進一步推動和促進生態(tài)文明的建立。因為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容之一，就是強調(diào)社會經(jīng)濟的發(fā)展必須與自然生態(tài)的保護相協(xié)調(diào)，在社會經(jīng)濟的發(fā)展中要努力實現(xiàn)人與自然之間的和諧，發(fā)展不能以破壞生態(tài)平衡為代價，發(fā)展不僅要與現(xiàn)存的自然條件相適應(yīng)，也要顧及子孫后代的利益，要走可持續(xù)發(fā)展的道路。在這種環(huán)境政策與觀念轉(zhuǎn)變的情況下，我國的環(huán)境立法也在悄悄地體現(xiàn)出這些理念。最近幾年的環(huán)境立法更加重視源頭治理與預(yù)防性立法理念的應(yīng)用，越來越多的環(huán)境法開始強調(diào)環(huán)境信息公開與公眾參與的重要性，如《環(huán)境影響評價法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等均體現(xiàn)了這一點。
二是發(fā)展的不可持續(xù)性將催生發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的發(fā)展觀及其相應(yīng)的經(jīng)濟增長方式之所以不可持續(xù)，根本原因在于其把經(jīng)濟發(fā)展建立在以犧牲環(huán)境為代價的基礎(chǔ)之上。國際社會意識到這種發(fā)展模式的不可持續(xù)，開始認(rèn)真探索和推行新的、可持續(xù)的發(fā)展模式。關(guān)于這種發(fā)展模式，目前認(rèn)可度最高的就是可持續(xù)發(fā)展？沙掷m(xù)發(fā)展區(qū)別于原來發(fā)展觀的最大不同之處在于其追求目標(biāo)的長期性和持續(xù)性，在于對發(fā)展和環(huán)境關(guān)系的和諧共處上。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須堅持可持續(xù)發(fā)展觀，摒棄以往在環(huán)境與發(fā)展問題上顧此失彼的傳統(tǒng)決策，實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策。所謂綜合決策，是指將環(huán)境問題納入政策、規(guī)劃和管理各個決策之中，通過改進或改善決策，將經(jīng)濟、環(huán)境、社會通盤考慮，使各項重大決策既能促進經(jīng)濟效益最大化，又能保障社會公平和環(huán)境安全，把經(jīng)濟發(fā)展建立在穩(wěn)定的環(huán)境承載力和永續(xù)的資源支持的基礎(chǔ)上，保持人類社會發(fā)展的總需求與環(huán)境承載、資源支撐動態(tài)平衡和良性循環(huán)。
三是國際環(huán)保合作促使更嚴(yán)格的環(huán)境立法。近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，氣候變化、跨界污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、危險物質(zhì)激增、資源能源短缺等全球環(huán)境問題在我國也陸續(xù)出現(xiàn)，有些領(lǐng)域的問題甚至超過了全球平均水平？梢哉f，我國所面臨的環(huán)境問題，對全球環(huán)境問題的演變及其解決都有著重要的影響。長期以來，我國經(jīng)濟的增長方式主要是粗放型增長，靠大量投放原材料和能源來實現(xiàn)。隨著工業(yè)化進程的加快以及經(jīng)濟全球化，我國成為世界自然資源消費大國的趨勢不可阻擋，我國的溫室氣體排放量將很快超過美國而位居世界各國的首位。在此背景下，我國將面臨這著很大的環(huán)保壓力。另外，我國已參與并簽署的有關(guān)環(huán)境與資源保護的國際條約與協(xié)定多達40多項，包括保護生物多樣性的《生物多樣性公約》，控制消耗臭氧層物質(zhì)的《蒙特利爾議定書》，削減溫室氣體排放的《氣候變化框架公約》等。既然我國簽署了這些國際法律文件，也就作出了履約承諾。如果我國簽約而不履約或有的國家認(rèn)為履約不徹底，國際社會必然會要求進行調(diào)查或采取國際制裁。在這種情況，為了樹立和維護一個負責(zé)任的大國形象，就需要采取各種措施滿足國際環(huán)境條約和公約的要求。為了保證國際履約，就需要盡快采取措施將國際法的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，或是制定新的立法，或是修訂既有立法，提高國內(nèi)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，進一步公開環(huán)境信息，同時對環(huán)境違法行為加大處罰力度，使得我國環(huán)境法的規(guī)定更加嚴(yán)格，并進一步提高環(huán)境法的執(zhí)法和司法水平。
四是公民權(quán)利強化將增強對法律實施的監(jiān)督。法的核心價值在于保障公民的權(quán)利，當(dāng)今世界大多數(shù)國家在憲法中規(guī)定了公民的基本權(quán)利，并在具體部門法中規(guī)定實施的方式，其中多強調(diào)通過國家權(quán)力保護公民權(quán)利，以實現(xiàn)憲法保障人權(quán)的核心價值。新中國成立后，我國憲法幾經(jīng)修改，但關(guān)于公民權(quán)利的基本精神并沒有改變，“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”，公民權(quán)利的保證實際上是國家權(quán)力歸屬和實現(xiàn)的保證。隨著越來越多的法律對公民權(quán)利的細化規(guī)定，公民權(quán)利呈現(xiàn)出強化趨勢。2006年2月原國家環(huán)？偩止剂恕董h(huán)境影響評價公眾參與暫行管理辦法》，這是我國環(huán)境保護領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件，對公民參與環(huán)境影響評價的具體權(quán)利和程序作出規(guī)定；2008年5月1日起開始施行的《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開的條件、公開的主體、主動公開的范圍、不予公開的情形、信息公開的監(jiān)督保障措施等，而且原國家環(huán)？偩诌發(fā)布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。伴隨這一趨勢，公民的信息知情權(quán)、申訴權(quán)、舉報權(quán)等具體權(quán)利越來越明晰，當(dāng)這些權(quán)利落實之后，由公民組成的社會將會擁有更強大的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督包括環(huán)境法在內(nèi)的法律的實施。
五是司法將在環(huán)境保護中發(fā)揮更大作用。環(huán)境司法是環(huán)境保護各種手段中法律威懾力最高、執(zhí)行力最強的措施。各國都將環(huán)境司法作為環(huán)境保護的重要手段和最后屏障，給予了大力支持。我國的環(huán)境保護工作起步晚，環(huán)境司法的應(yīng)用也有一個由少至多的過程。然而，從總體上看，我國對環(huán)境司法在環(huán)境保護中的作用還是很重視的。從立法上看，無論是實體法與程序法都對環(huán)境訴訟作出了相應(yīng)規(guī)定；從司法操作上看，最高人民法院就環(huán)境訴訟頒布了一些司法解釋，為解決環(huán)境訴訟的具體司法問題提供了指導(dǎo)性意見；從實踐上看，環(huán)境訴訟在全國范圍內(nèi)已經(jīng)有了一定程度的展開。近年來環(huán)境訴訟案件以年25%的速率在遞增。2006年7月21日《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，明確了環(huán)境污染行為罪與非罪的界限，將會進一步發(fā)揮刑事司法在環(huán)境保護中的作用。2008年新修訂的《水污染防治法》關(guān)于“環(huán)境保護主管部門和有關(guān)社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟”的規(guī)定也試圖用鼓勵支持訴訟制度來進一步發(fā)揮司法在環(huán)境保護中的作用。而一些地方相繼設(shè)立的“環(huán)境法庭”則為環(huán)境司法的加強提供了組織基礎(chǔ)。隨著全民環(huán)境法律意識的提高和國家對環(huán)境司法的重視，環(huán)境司法肯定會在我國的環(huán)境保護中發(fā)揮越來越大的作用。
除此之外，環(huán)境立法原則也將由協(xié)調(diào)發(fā)展向環(huán)境優(yōu)先轉(zhuǎn)變，環(huán)境立法的內(nèi)容也由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉(zhuǎn)變，環(huán)境法律責(zé)任的追究將由“兩高一低”向“罪罰相當(dāng)”轉(zhuǎn)變，環(huán)境法的實施也將由環(huán)保部門“單打獨斗”的執(zhí)法向全社會公眾參與監(jiān)督轉(zhuǎn)變。
作者簡介
王燦發(fā)，中國政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主講環(huán)境法。同時擔(dān)任中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任、《水污染防治法》起草專家，曾主持起草立法8部，參與起草立法4部。被全國人大環(huán)境與資源保護委員會等單位聯(lián)合授予“2005年綠色中國年度人物獎”。2007年10月29日，被美國《時代周刊》評為全球45名“環(huán)保英雄”之一，與前蘇聯(lián)總統(tǒng)戈爾巴喬夫、美國前副總統(tǒng)戈爾、英國查爾斯王子、德國總理默克爾等政要名流、科學(xué)家、發(fā)明家、企業(yè)家一起，被譽為“地球的代言人”。2010年被中央電視臺評為“十年法治人物”。
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