垃圾焚燒爭議考驗(yàn)政府行政新挑戰(zhàn)
廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠項目停建風(fēng)波近3個月后，群眾反垃圾焚燒抗議活動似乎有“遍地開花”之勢。以環(huán)境污染和健康擔(dān)憂為由，廣東、北京、江蘇、上海等地先后發(fā)生了多起此類群體性事件。
事件最令人擔(dān)憂的是，地方政府部門越來越不能說服群眾，甚至任何解釋或澄清都難逃群眾的質(zhì)疑。更糟糕的是，原本作為第三方的專家，因?yàn)槔贌?ldquo;搖旗吶喊”，也備受質(zhì)疑，被認(rèn)為是“利益相關(guān)者”。地方政府與周邊群眾之間的隔膜愈發(fā)加深的局面，尤為值得深思。
“說服群眾，取得信任，本身就是政府執(zhí)政能力的一個重要體現(xiàn)。”中山大學(xué)社會政策與社會保障研究所所長岳經(jīng)綸告訴《瞭望》新聞周刊，現(xiàn)在，從垃圾減量到處理方式與選址，從民意征集到公開聽證，從工程建設(shè)到運(yùn)營監(jiān)管，無不在考驗(yàn)著地方政府的行政能力。
“垃圾圍城”拖不起
隨著城市化進(jìn)程的加快，我國越來越多的大城市陷入了“垃圾圍城”的窘境。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國城市生活垃圾累計堆存量已達(dá)70億噸，在城市的周邊形成了一個個垃圾堆甚至“垃圾山”，占地約80多萬畝。
2008年統(tǒng)計年鑒顯示，2007年全國655個設(shè)市城市的垃圾總量達(dá)1.25億噸，這個數(shù)字每年還在以8%～10%的速度增長，其增速堪與 GDP增速比肩。比如，北京市市政市容管理委員會主任陳永對媒體表示，北京目前日產(chǎn)垃圾量為1.84萬噸，現(xiàn)有的垃圾處理設(shè)施日處理能力僅為1.04萬噸，垃圾處理設(shè)施全部超負(fù)荷運(yùn)行，超負(fù)荷率達(dá)到67%。最多再過四五年，垃圾填埋場將不堪重負(fù)，垃圾無處可填。
因垃圾焚燒項目遭遇群眾強(qiáng)烈反對，而處于輿論風(fēng)口浪尖的廣州，同樣面臨嚴(yán)峻的“垃圾危機(jī)”。自1999年以來，廣州生活垃圾總量十年翻了一番，目前每天產(chǎn)生的生活垃圾近1.8萬噸，進(jìn)入終處理的仍有1.2萬噸。這個數(shù)字每年還在以5%～7%的速度在增長。
“現(xiàn)有的兩個垃圾填埋場最遲將于2012年填滿封場。如果不興建新的垃圾處理設(shè)施，最多再過兩年，廣州每天將有1萬多噸垃圾無處處理，正面臨‘垃圾圍城’的巨大危機(jī)。”廣州市政府副秘書長呂志毅接受本刊采訪時說。
目前，幾乎全國各大城市都面臨同樣的窘境。深圳市日產(chǎn)垃圾已超過12000噸，其焚燒處理率逾43%，土地緊張比廣州更為嚴(yán)峻。每天產(chǎn)生生活垃圾4500噸的南京市，現(xiàn)有的水閣、轎子山和天井洼三個填埋場，即將飽和封場。其中，天井洼填埋場已嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行，如不興建新的垃圾處理設(shè)施，南京江北地區(qū)產(chǎn)生的千余噸生活垃圾將無法消納。
在珠三角地區(qū)的一些鎮(zhèn)區(qū)，垃圾無處處理的困境也日漸凸顯。在東莞市虎門鎮(zhèn)，這個曾經(jīng)因林則徐禁煙而聞名遐邇的工業(yè)重鎮(zhèn)，如今已垃圾成山。位于虎門鎮(zhèn)大嶺山林場的垃圾填埋場占地160畝，現(xiàn)如今按珠江水面為基準(zhǔn)測算，“垃圾山”已高達(dá)82米。
與此同時，“遍地開花”的反垃圾焚燒抗議活動，使得各地垃圾焚燒項目環(huán)評要取得公眾同意，幾乎成了無法逾越的“鴻溝”。環(huán)境評價需要公眾參與，周邊群眾反對，環(huán)評幾乎不可能通過。在南京天井洼垃圾焚燒發(fā)電項目遭遇強(qiáng)烈反對后，南京市市容管理局局長張東毛表示，現(xiàn)在的處境是垃圾焚燒推不動，但更糟糕的是，“我們實(shí)在拖不起，拖的結(jié)果只能是全市人民的生活環(huán)境都將受到影響。”
其實(shí)，“垃圾圍城”引發(fā)社會危機(jī)在意大利就有先例。2007年，因現(xiàn)有垃圾填埋場超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，新的掩埋場建設(shè)不斷遭遇市民反對，意大利南部的那不勒斯街頭垃圾成堆、臭氣熏天、蒼蠅紛飛、老鼠亂竄，原本風(fēng)景如畫的濱海城市因垃圾危機(jī)而不再美麗。
選址，為民還是為利
但是，采訪中，本刊記者了解到，居民并不反對建設(shè)垃圾焚燒廠，質(zhì)疑的是地方政府在此問題上是真為民還是真為利？其中，突出的焦點(diǎn)之一就是選址問題和與之相關(guān)的安全距離問題。
目前，對于“垃圾焚燒廠距離居民區(qū)多遠(yuǎn)”才安全，始終沒有定案。出自政府官員、專家學(xué)者之口并見諸報端的300米安全距離，其依據(jù)是2008年國家環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，其中規(guī)定“新該擴(kuò)建項目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米。”
對此，中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員趙章元說，“垃圾焚燒廠距離居民點(diǎn)多遠(yuǎn)才是安全的，這個問題爭論已久。最初我參與環(huán)？偩衷u審的時候，專家建議是1000米，第一次修改到800米，后來又縮減到700米，實(shí)際上沒有個確切的國家標(biāo)準(zhǔn)。”
安全防護(hù)距離因此成為地方政府與群眾爭議的一個關(guān)鍵點(diǎn)。
面對周邊居民的強(qiáng)烈反對，番禺區(qū)市政園林局副局長葉文說，市民反對的這一選址三面環(huán)山，原先又是簡易垃圾填埋場，并且周邊300米內(nèi)沒有居民區(qū)等環(huán)境敏感點(diǎn)，完全符合國家規(guī)定的環(huán)境防護(hù)距離。這一說法也得到了廣州市主管部門的認(rèn)可。廣州市城管委副主任徐建韻表示，番禺項目選址距離周邊居民區(qū)超過 3公里，在廣州乃至整個珠三角想找一個這樣“理想”選址不容易。在官方看來，番禺居民之所以反對會江垃圾焚燒發(fā)電項目，是“不想垃圾處理廠建在自家門口”。
然而，面對這樣的“指責(zé)性”的回應(yīng)，番禺居民既不接受也不信服。在他們看來，反對垃圾焚燒不只是為了他們自己這群周邊居民，更重要的是，番禺處于廣州上風(fēng)區(qū)，而廣州一年中大多數(shù)月份刮東南風(fēng)，屆時整個廣州的空氣都會受到垃圾焚燒廠的污染物的影響。
在空氣污染擔(dān)憂的背后，不少市民質(zhì)疑是土地利益在作祟，政府是在與民爭利。網(wǎng)名“阿加西”的番禺居民指出，番禺垃圾焚燒項目的第一選址點(diǎn)不在會江，而在石基鎮(zhèn)凌邊村。當(dāng)時全是農(nóng)地、荒地，還有一個垃圾填埋場。最后被否定了，官方的理由是“選址離大學(xué)城太近”。但這個選址離大學(xué)城的直線距離5公里以上，而現(xiàn)在的選址距離小區(qū)只有2公里多。
“實(shí)際上是因?yàn)，大學(xué)城建成后，周邊地還空著，將來要賣出去，建了垃圾焚燒廠后，擔(dān)心地價賣不高了。這是政府在與民爭利。”他說。
到目前為止，除了強(qiáng)調(diào)番禺的選址既符合環(huán)保規(guī)定，又是當(dāng)前面臨的垃圾處理的嚴(yán)峻形勢之必然選擇，官方再無比市民更有說服力的解釋。這種沉默的結(jié)果是，反對之聲已從最初的反對垃圾焚燒發(fā)電廠建在家門口，發(fā)展為反對垃圾焚燒本身。
焚燒之爭，官說技術(shù)民談監(jiān)管
采訪中，本刊記者發(fā)現(xiàn)，如今只要談及城市垃圾處理，似乎就繞不開垃圾焚燒。不管是政府官員，還是專家學(xué)者，最常見的說法是：大城市的垃圾已無地可埋，只能選擇焚燒處理的路子。
呂志毅此前接受本刊記者采訪時明確表示，廣州市人口密度大、城市化水平發(fā)展快、可用作填埋場的土地資源缺乏。由于具有占地面積小、處理充分、減容減量明顯、資源利用率高等優(yōu)點(diǎn)，廣州已確立了生活垃圾綜合處理走“以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔”的道路。
他表示，對未能回收利用的生活垃圾進(jìn)行現(xiàn)代化的焚燒處理符合環(huán)境友好型技術(shù)要求和氣候友好型技術(shù)要求。針對廣州市生活垃圾處理面臨的狀況，加快現(xiàn)代化生活垃圾焚燒廠建設(shè)是緊迫的，也是滿足生活垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。
南京市市容管理局局長張東毛也表示，不可否認(rèn)，垃圾焚燒會產(chǎn)生一定有害氣體，但與垃圾污染本身相比，危害要小得多，現(xiàn)在的選擇是“兩害相權(quán)取其輕”。“通過引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)，垃圾焚燒的污染物排放能夠符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不會對環(huán)境造成影響，是可以接受的。”呂志毅也一直強(qiáng)調(diào)廣州垃圾焚燒技術(shù)上的 “先進(jìn)”，希望借此說服市民。
對此，網(wǎng)名“巴索風(fēng)云”的番禺居民認(rèn)為，政府是在回避核心問題。“我們不是反對一切焚燒，而是反對不作任何處理的焚燒。政府不能一邊不做分類，不把有毒垃圾分離出來，全部一起燒，一邊還宣揚(yáng)焚燒無毒，這叫市民怎么能夠相信。”
現(xiàn)在，政府自始至終并沒有能說服群眾。垃圾焚燒是否造成污染，成了地方政府與群眾分歧的又一焦點(diǎn)，而且在全國形成了“骨牌效應(yīng)”。這一點(diǎn)在各地垃圾焚燒項目環(huán)評難通過中得到了驗(yàn)證。
專家是不是利益相關(guān)者
為了說服市民，廣州市于去年10月和今年2月先后組織了兩次專家咨詢會，以此打消周邊居民對于焚燒污染的疑慮。
廣州番禺區(qū)市政園林局去年10月邀請的4名“知名專家”在有關(guān)番禺垃圾焚燒項目說明會上一致認(rèn)為，垃圾焚燒的污染是可控的，不能妖魔化垃圾焚燒產(chǎn)生的二惡英等污染物，“二惡英是老虎，不是妖怪”。
然而，專家的“權(quán)威解釋”非但沒有打消番禺居民的疑慮，反而激起了對四名“知名專家”的質(zhì)疑。反對者通過各種方式搜集資料顯示，其中的一位專家身份后來被公開，是一家全球最大的垃圾發(fā)電企業(yè)的副總裁，而兩年前這家企業(yè)開始積極進(jìn)軍珠三角地區(qū)的垃圾發(fā)電市場。
讓公眾最為不滿、以致質(zhì)疑專家可信度和政府公信力的，并不是專家們支持垃圾焚燒的觀點(diǎn)和意見，而是這些支持意見背后的“利益關(guān)聯(lián)”。在民眾的查根究底之下，一位專家被曝申報了一項名為“一種立轉(zhuǎn)爐式生活垃圾熱解氣化焚燒爐”的專利。這一消息被披露后，這位專家被公眾指責(zé)為“鍋爐專家”、“利益相關(guān)者”。
顯然，這一次專家說明會非但沒有說服群眾接受，反而加劇了群眾的質(zhì)疑、對政府的不信任和更堅定的反對。
在經(jīng)歷了番禺全區(qū)垃圾處理大討論、焚燒發(fā)電項目停止、全面啟動垃圾分類等一系列動作之后，2月23日，廣州市再次邀請了以“主燒派”代表人物、中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云為組長的30多位專家，齊聚羊城探討廣州垃圾處理之策。
然而，作為廣州市自今年1月14日以來的“垃圾處理，問計于民”網(wǎng)上征詢活動的一部分，專家咨詢會既沒有市民代表和業(yè)主參加，也不對媒體開放，只在會后公布了一份總的專家意見書。結(jié)果，不出此前市民的意料，與會專家?guī)缀跻恢抡J(rèn)為，現(xiàn)代化的垃圾焚燒技術(shù)是廣州市生活垃圾處理的優(yōu)先選擇，宜采用“以焚燒為主、填埋為輔”的生活垃圾處理模式。
面對這樣的專家意見書，網(wǎng)名“載水之舟”廣州番禺麗江花園業(yè)主表示，“既然是問計于民，為什么不向市民開放？既然專家的意見如此高度一致，還有什么需要研討呢？”
考驗(yàn)政府行政的新挑戰(zhàn)
2009年以來，全國已經(jīng)發(fā)生了六起垃圾焚燒引起的較大規(guī)模群體性事件，且還有繼續(xù)發(fā)展的趨勢。岳經(jīng)綸認(rèn)為，“如今，垃圾處理不是簡單的環(huán)境問題和城市管理問題，而是一個非常敏感的社會問題。對政府而言，現(xiàn)在最需要去處理的不是垃圾圍城的危機(jī)本身，而是政府的信任危機(jī)。”
《瞭望》新聞周刊在長達(dá)半年的跟蹤采訪中發(fā)現(xiàn)，政府在垃圾處理上的各種解釋和說明，幾乎無一例外地遭到群眾的質(zhì)疑。垃圾處理正在考驗(yàn)政府行政能力。不管是政府的“自說自話”，還是專家的“權(quán)威解釋”，之所以屢遭質(zhì)疑，不難發(fā)現(xiàn)，其中的“程序瑕疵”是最致命的弱點(diǎn)。
選址之所以一再遭到反對，盡管存在“誰也不愿意垃圾場建在自家門口”的“私心”，但政府事先的長遠(yuǎn)規(guī)劃就是“軟肋”。廣東省人大代表朱列玉說，垃圾處理設(shè)施的選址，應(yīng)該從整個城市規(guī)劃的角度，作一個科學(xué)的規(guī)劃，并建立起政府環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，給予周邊可能受到環(huán)境侵害的市民足夠的補(bǔ)償，甚至是整體搬遷，“選址非但沒有盡早告知市民，甚至還藏著掖著，當(dāng)然引起市民懷疑政府在與民爭利。”
一味強(qiáng)調(diào)科學(xué)和技術(shù)的先進(jìn)，也凸顯垃圾處理政策措施缺乏“人性考量”。為了說服市民相信技術(shù)上能夠真正做到對垃圾焚燒污染的可控，臺北市政管理部門甚至將辦公樓搬到了垃圾廠，并在垃圾廠大樓上開辦餐廳。為了讓市民放心，不少國家和地區(qū)的垃圾焚燒廠都完全對市民開放，隨時接受市民的“突擊檢查”。徐建韻在接受本刊記者采訪時，也坦承了這方面工作的不夠，并打算學(xué)習(xí)“他山之玉”，在“曉之以理”之余，更多地動之以情。
岳經(jīng)綸表示，在地方政府沒有取得群眾多數(shù)信任，沒有達(dá)成社會共識之前，可以想到受影響的周邊居民不會接受“焚燒無害”的說法，“他們會利用所有的資源和力量，持續(xù)反對垃圾焚燒廠的建設(shè)，從而使這些地區(qū)長期處于社會矛盾尖銳的不穩(wěn)定狀態(tài)，形成社會穩(wěn)定的新的‘敏感點(diǎn)’。”
這一點(diǎn)，也是不少地區(qū)獲得的成功驗(yàn)證。環(huán)保聯(lián)盟臺北分會總干事林正修說告訴本刊記者，從臺灣過去十年垃圾處理的經(jīng)驗(yàn)來看，解決垃圾問題有三個關(guān)鍵點(diǎn)：財政力量、技術(shù)力量、社會共識，“目前，財政和技術(shù)都是比較容易達(dá)到的，社會共識是最難做到卻又是決定成敗的關(guān)鍵。”
值得注意的是，不少地方都已經(jīng)開始汲取多次群體性事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，啟動了系統(tǒng)化的垃圾處理之策。今年1月14日以來，廣州市啟動“垃圾處理，網(wǎng)上問計于民”的公眾意見征詢活動，持續(xù)兩個月聽取市民、專家和任何關(guān)心垃圾處理人士的意見。
時隔不到兩周，廣州市全面啟動垃圾分類，將生活垃圾分為餐廚垃圾、其他垃圾、有害垃圾三類，分四色垃圾筒投放。與此同時，廣州市城管部門已啟動餐廚垃圾回收利用項目，只此一項，可以令進(jìn)入終處理的垃圾減量4000～5000噸。廣州市常務(wù)副市長蘇澤群表示，廣州中心城區(qū)有望2011年實(shí)現(xiàn)垃圾分類投放和處理。而且，為推動垃圾分類，實(shí)現(xiàn)垃圾處理規(guī)范化和法制化，廣州市已于今年1月將垃圾分類列入2010年度立法計劃。
為了讓市民相信垃圾焚燒的污染是可控，各地紛紛邀請周邊群眾和環(huán)保維權(quán)人士出境參觀其他國家和地區(qū)的垃圾焚燒廠，借此打消他們心中的疑慮。2月 22日，作為北京反垃圾焚燒的代表人物、網(wǎng)名“驢屎蛋”的北京律師受邀隨北京市市政市容管理委員會赴日本考察垃圾處理。在廣州，城管部門也計劃邀請李坑發(fā)電廠附近村民赴澳門參觀垃圾焚化中心。官方希望通過這些成功的案例說服市民接受垃圾焚燒這一在國內(nèi)極具爭議的處理方式。
2009年六大垃圾焚燒群體性事件
3月，北京朝陽區(qū)上千民眾發(fā)起請愿活動，反對在高安屯垃圾掩埋場再興建垃圾焚燒廠。
4月，上海江橋垃圾焚燒廠周邊敏感地區(qū)居民，分二路從東西兩方向垃圾廠進(jìn)軍，到達(dá)廠大門口后，懸掛標(biāo)語、口號，稱“團(tuán)結(jié)起來，為生存環(huán)境不被惡化而抗?fàn)?rdquo;。
5月，深圳數(shù)百居民聚集工地反對建設(shè)白鴿湖垃圾焚燒項目。
8月，北京再次發(fā)生群體性抗?fàn)幓顒，一些群眾自發(fā)組織車隊或在論壇發(fā)貼反對建設(shè)阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠。
10月，反垃圾焚燒廠投產(chǎn)，江蘇吳江萬人街頭抗議。
11月，廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠周邊小區(qū)居民和廠址所在的會江村村民一行數(shù)百人集體前往廣州市政府上訪。
中國社科院發(fā)布的《2010年社會藍(lán)皮書》指出：2009年各種群體性事件多發(fā)當(dāng)中，和環(huán)保原因相關(guān)聯(lián)的群體性事件在快速發(fā)生。在近十幾年來，全國十大環(huán)保群體性事件中，發(fā)生在2009年的就有6起……涉及人口達(dá)數(shù)百萬人之多。
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