“最嚴”環(huán)保新法：能否破除地方保護
4月24日，歷經(jīng)四次審議和反復修改完善的環(huán)保法修訂案，經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過，明年1月1日起施行。
破除違法成本低、加重政府監(jiān)管責任、助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)——“最嚴”新環(huán)保法被寄予厚望。但本報記者觀察發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法能否護航美麗中國，仍需更加細化的配套措施和鐵面無私的嚴格執(zhí)法。
破除違法成本低
環(huán)境保護部規(guī)劃財務司司長趙華林告訴記者，我國目前的環(huán)保法律法規(guī)，對違法排污的處罰過輕，致使企業(yè)的違法成本低，守法成本高。
“現(xiàn)行環(huán)保法律的處罰規(guī)定，顯然‘便宜’了環(huán)境違法企業(yè)。”趙華林說，即便是沱江、松花江等特大水污染事故，最后按照水污染防治法規(guī)定的罰款上限，也只不過罰了100萬元。
全國人大常委會法工委副主任信春鷹介紹，新環(huán)保法對環(huán)境保護的一些基本制度作出了規(guī)定，如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、環(huán)境經(jīng)濟政策、總量控制、生態(tài)補償、排污收費、排污許可。特別是根據(jù)公眾意見規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，針對“違法成本低、守法成本高”的問題，又設計了“按日計罰”。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對記者表示，新環(huán)保法將是中國現(xiàn)行法律中最嚴格的一部專業(yè)領域行政法。
他對記者說，“最嚴格”體現(xiàn)在以往沒有寫入法律的一系列強制性懲罰措施，包括允許對部分違法行為采取行政拘留措施，對于責令改正而不改正的行為采取按日計罰制裁，對于履職缺位和不到位的官員要求引咎辭職，建立環(huán)境信用制度，實行環(huán)境公益訴訟制度等。
就“按日計罰”的規(guī)定，常紀文說，就是按照違法的天數(shù)計算罰款，違法1天是1萬元，30天就是30萬元。新環(huán)保法規(guī)定罰款上不封頂。“1989年出臺的環(huán)保法對罰款數(shù)額沒有做出具體的規(guī)定，這次也是，允許各地針對本地情況設定違法的數(shù)額。要求整改你不改正的，從下達之日起開始計算。”
常紀文說，從明年開始實施這項法律，“很多違法的企業(yè)肯定無法生存，會被淘汰。”
加重政府監(jiān)管責任
長久以來，環(huán)保執(zhí)法最大的障礙來自地方政府的干擾。
2010年5月，安徽固鎮(zhèn)縣政府對包括縣環(huán)保局局長、副局長在內(nèi)的6位環(huán)保干部集體停職，原因就在于查辦了污染企業(yè)。
“中國的法制建設還不很完善，尤其在一些經(jīng)濟落后的基層地區(qū)，行政干預還很嚴重，一些污染大戶往往同時也是利稅大戶，受到地方一些領導的特別關愛。”美國環(huán)保協(xié)會中國項目主任張建宇對記者說。
根據(jù)環(huán)保法的規(guī)定，環(huán)境保護工作由各級地方政府負責。地方環(huán)保部門接受國家環(huán)保部和當?shù)卣碾p重領導。盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務上聽命于環(huán)保部，但在預算和人事上受當?shù)卣念I導和控制。
在這樣的制度安排下，地方政府對環(huán)保工作的投入是全面平衡地方工作和各個職能部門的結果。實際情況往往是地方政府官員把當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展放在首要位置。
環(huán)保部門沒有強制執(zhí)行的權力，“沒有權力讓企業(yè)停產(chǎn)，連限期整改這樣的處罰，都需要通過政府下達。”一位地方環(huán)保局長對本報記者說，有人說地方環(huán)保部門是“不作為”，其實是“無法作為”。
一位地方環(huán)保局領導告訴《第一財經(jīng)日報》記者，在一些地方，環(huán)保部門要處罰一些重大違法行為，必須要經(jīng)過地方有關領導同意，就是到企業(yè)履行正常的環(huán)境檢查義務也要經(jīng)過相關部門批準。
新環(huán)保法明確了政府對環(huán)境保護的監(jiān)督管理職責，加大了對環(huán)境違法行為的法律制裁。新法第六十九條規(guī)定，領導干部虛報、謊報、瞞報污染情況將會引咎辭職。出現(xiàn)環(huán)境違法事件，造成嚴重后果的，地方政府分管領導、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負責人要“引咎辭職”。
針對地方保護主義的問題，新環(huán)保法首先規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，并要加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。
潘岳對記者表示，新環(huán)保法同時加重了行政監(jiān)管部門的責任。
“環(huán)保監(jiān)管職權是一把‘雙刃劍’。”潘岳對記者說，新環(huán)保法一方面授予對各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權力，另一方面，也規(guī)定了對環(huán)保部門自身的嚴厲行政問責措施。
“重權在手，中國環(huán)保人豈能不去鐵腕治污；重責在身，中國環(huán)保人又豈能不去勇于擔當。”潘岳說。
嚴格執(zhí)法是關鍵
有了嚴格的法律法規(guī)，成效如何，關鍵還是靠落實。
記者從環(huán)保部了解到，眼下即便在整治大氣污染的高壓下，仍有大量企業(yè)我行我素。
環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民告訴記者：“雖然通過連續(xù)5個月的高強度督查執(zhí)法，京津冀地區(qū)環(huán)境違法得到一定程度遏制，但對20個省區(qū)市的督查仍發(fā)現(xiàn)141家企業(yè)不同程度存在環(huán)境違法問題。”
常紀文對記者說，眼下，他最擔心的是能否嚴格執(zhí)法。“如查封扣押權，環(huán)保部門敢不敢去扣押，需要怎么配合。”他表示，環(huán)境監(jiān)管部門下一步將面對更大的壓力，必須行使好權利，執(zhí)法不是簡單的執(zhí)法，要出實招、硬招。
根據(jù)新環(huán)保法的有關規(guī)定，環(huán)保部門如果不作為，人大可以監(jiān)督。每年政府要向人大匯報工作，還可以社會監(jiān)督，包括公眾參與、民主監(jiān)督等。另外是司法監(jiān)督，環(huán)保部門不履職，公眾可以把環(huán)保局告上法庭。
本報記者注意到，人人參與環(huán)保，也是新環(huán)保法的亮點之一。
新環(huán)保法規(guī)定第五十九條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，依法在設區(qū)的市級以上民政部門登記、專門從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年且信譽良好的社會組織，可以向人民法院提起訴訟。
新環(huán)保法能否真正發(fā)揮作用，切實改善中國目前的環(huán)境狀況？環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤以霧霾治理為例說，新環(huán)保法增加了環(huán)境污染公共監(jiān)測預警的機制，不僅要求各級政府做好突發(fā)事件的風險控制、應急準備、應急的處置和事后恢復的工作，還要求各級政府、企業(yè)事業(yè)單位應當建立環(huán)境污染的公共監(jiān)測預警預案，及時公布預警信息，及時啟動應急措施，并組織實施，推動環(huán)境公共污染危險的減緩。
助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)
記者從環(huán)境商會了解到，新環(huán)保法實施后，也將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開辟更為廣闊的空間。根據(jù)大氣、水、土壤防治規(guī)劃，未來我國將投入數(shù)十萬億元解決各地突出的環(huán)境問題。
目前，全國從事環(huán)保裝備制造的企業(yè)單位5000家左右；工業(yè)總產(chǎn)值近2000億元，是2005年的3.5倍；從業(yè)人數(shù)50萬人以上。根據(jù)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》確定的目標，到2015年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值要達到4.5萬億元，增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到2%左右，產(chǎn)值年均增長15%以上。
“中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)尚處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前中期，未來5年是環(huán)境市場前所未有的好時機。”中國環(huán)境投資聯(lián)盟理事長王世汶說。
他給出的判斷是，環(huán)境問題不僅已成為中國政治體系的重要組成部分，環(huán)境的政績直接關聯(lián)到政府主要官員的仕途命運，還包括環(huán)境管理的政策措施和組織體系正醞釀重大調(diào)整，環(huán)境信息公開和強化監(jiān)督處罰已經(jīng)成為環(huán)境管理的亮點。而隨著新環(huán)保法的出臺和落實，正在變革中的中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)將呈現(xiàn)嶄新的發(fā)展趨勢。
環(huán)境保護部科技標準司副司長胥樹凡也對本報記者表示，我國環(huán)境保護管理正在“由污染控制向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型”，環(huán)境服務市場具有非常大的市場潛力和發(fā)展空間。
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