如何用好這把雙刃劍？
新修訂的《環(huán)境保護法》在強化執(zhí)法方面，首次明確了“環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)”的法律地位，同時也對瀆職、失職行為作出明確的處罰規(guī)定。
地方環(huán)保部門及其環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)究竟能夠在多大程度上用好法律賦予的有力武器，對違法行為實施必要制裁，成為近期各級環(huán)保部門和法學專家思考的問題。
明確法律地位帶來新希望
“新法強調(diào)了環(huán)境監(jiān)察部門的法律地位，僅僅幾個字，就為環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)‘正了名’，解決了長期困擾環(huán)境監(jiān)察部門的‘身份問題’，為獨立執(zhí)法提供了保障，有利于樹立環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。”北京大學法學院教授湛中樂高度肯定了這一法律授權(quán)給環(huán)境執(zhí)法帶來的積極作用。
長期以來，一線環(huán)境監(jiān)察人員在執(zhí)法過程中，受制于環(huán)境監(jiān)察隊伍執(zhí)法地位不明確。中央層面，環(huán)境監(jiān)察局屬于環(huán)境保護部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，它與環(huán)境保護部的其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)共同行使執(zhí)法權(quán)限。然而，在地方層面則有所不同。省級、市級和縣級分別由環(huán)保部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)與環(huán)保部門授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察總隊、支隊和大隊分別行使部分執(zhí)法權(quán)限。
在新法出臺前，“環(huán)境監(jiān)察”這一術(shù)語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構(gòu)名稱，都未見諸于這一基本法中，只有個別單項法在法律責任部分提及監(jiān)管職責。而與環(huán)境監(jiān)察制度密切相關(guān)的機構(gòu)權(quán)限、人員編制等問題，僅通過中央機構(gòu)編制委員會的文件和環(huán)境保護的規(guī)章、通知、復(fù)函等規(guī)范性文件予以規(guī)定。
法律身份不明確給執(zhí)法帶來諸多不便。目前，絕大部分省級、地市級、縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)編制仍為事業(yè)編，加之地方環(huán)保行政機構(gòu)隸屬于地方政府，使得地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的獨立性大打折扣，執(zhí)法地位和權(quán)威受到影響。
新法頒布后，各級環(huán)保部門積極開展了學習貫徹活動，大家紛紛表達出對明確法律身份后的喜悅之情。但是對于明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)法律地位后，能否改變過去環(huán)境執(zhí)法軟弱狀態(tài)，很多基層環(huán)境監(jiān)察人員表現(xiàn)出謹慎的樂觀。
陜西省環(huán)保廳政策法規(guī)處處長張育奎認為，原《環(huán)境保護法》未對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的職能、地位有所體現(xiàn)，包括監(jiān)察機構(gòu)參公管理（參照公務(wù)員管理）也因為沒有法律明確規(guī)定，不能獲得人事管理部門認可，因此過去很多基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和人員都不能參公管理。新法則有了清楚的界定，這將對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的升格、參公管理有極大促進作用。
委托為何不能改為授權(quán)？
在環(huán)境執(zhí)法過程中，受制約因素較多，委托執(zhí)法易受干擾。新法明確了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位，但仍然是委托執(zhí)法機構(gòu)而不是法律授權(quán)部門。
河北省秦皇島市環(huán)境監(jiān)察支隊長王秀麗認為，未突出環(huán)境執(zhí)法的獨立性和權(quán)威性，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的地位仍面臨挑戰(zhàn)。
在一般情況下，地方各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在行政序列中并不屬于各級環(huán)保門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而屬于其下屬事業(yè)單位，他們的執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托。
目前河北省環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)委托執(zhí)法權(quán)限僅涉及行政檢查、監(jiān)督。同時，還有部分行政處罰權(quán)限。這里的行政處罰權(quán)限主要指環(huán)境保護行政主管機關(guān)依法對違反法律法規(guī)應(yīng)受懲罰的行政管理相對人給予的行政制裁。
“河北省環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法相對較為薄弱，當然這也與環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的非主體行政機關(guān)（參公管理）的當前處境有很大關(guān)系。”河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局調(diào)研員胡明告訴記者。
從保定市情況看，環(huán)境監(jiān)察大隊隸屬市環(huán)保局，為科級事業(yè)單位，既無財權(quán)人權(quán)，更不具備對外協(xié)調(diào)能力。受委托的事業(yè)單位承擔起不少環(huán)保局機關(guān)各種一線執(zhí)法任務(wù)。
“上邊不愿干、難干的任務(wù)全部推給監(jiān)察，不愿接也得接，因為你是下屬單位。”保定市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察大隊長田喜安說。
權(quán)限不明，降低執(zhí)法效率。唐山市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支隊李恩科認為，新法實施后，在初查和調(diào)查取證階段，經(jīng)常會涉及行政強制措施的實施。按照《行政處罰法》，行政處罰權(quán)可以委托，按照《行政強制法》，行政強制措施不得委托。這種割裂行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)的規(guī)定必將會導(dǎo)致執(zhí)法效率的低下。
一些基層環(huán)境監(jiān)察人員認為，如果環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)作為行政主體具備獨立執(zhí)法權(quán)，那么環(huán)境違法問題的查處效率和執(zhí)行力將會得到極大提升。特別是遇到緊急或者較大的環(huán)境違法案件時會更加體現(xiàn)出環(huán)境執(zhí)法的力度和效率。
為統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范環(huán)境監(jiān)察職能，2004年9月，陜西省編辦發(fā)文，省環(huán)境監(jiān)理處更名為陜西省環(huán)境監(jiān)察局，將市級環(huán)監(jiān)機構(gòu)更名為市環(huán)境監(jiān)察局，縣級環(huán)監(jiān)機構(gòu)更名為市級環(huán)境監(jiān)察分局。同年12月，經(jīng)河北省機構(gòu)編制委員會批準，河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局成立，原河北省環(huán)境監(jiān)察總隊和河北省環(huán)境執(zhí)法稽查大隊宣布撤銷，所屬單位為參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。
胡明認為，“這種參公管理人員按照公務(wù)員法進行管理在現(xiàn)實中不可避免地存在很多弊端：既不利于人才交流、參公單位招考、員工晉升，也不利于機關(guān)行政管理和環(huán)境監(jiān)察人員更好地行使職能。”
身份差異也影響了環(huán)境監(jiān)察人員的工作積極性。一位基層環(huán)境執(zhí)法人員告訴記者，參公單位本身從事的就是由行政機關(guān)從事的行政執(zhí)法事務(wù)，是代表國家行使執(zhí)法權(quán)，但在身份上又被定位為非國家公務(wù)員，顯得不倫不類。
“作為執(zhí)法人員不應(yīng)局限在參公的框框里，如果把‘參’字去掉，首先就解決了執(zhí)法必需先受委托的尷尬境遇。”胡明認為。
目前，國家正在開展事業(yè)單位分類改革，市、縣（區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的性質(zhì)正面臨行政執(zhí)法類與公益類的確定問題。很多基層環(huán)境監(jiān)察人員希望能被分在承擔行政職能的事業(yè)單位類別內(nèi)，因為這標志著今后單位有可能轉(zhuǎn)為行政機關(guān)。
武漢大學環(huán)境法研究所所長王樹義認為，環(huán)境保護部門可以根據(jù)《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》等相關(guān)組織法，在機構(gòu)改革和實踐基礎(chǔ)上加以完善，制定一部綜合性的《環(huán)境組織法》，以明確環(huán)境管理部門的地位、機構(gòu)組成、機構(gòu)設(shè)置、各部門承擔的環(huán)境管理職能以及各部門相互協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)督的程序等。
盡管很多一線環(huán)境執(zhí)法人員對目前環(huán)境監(jiān)察體制存在諸多不滿，但他們表示，不管是委托執(zhí)法還是授權(quán)執(zhí)法，當前最亟待解決的事情，是如何提高地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的獨立性問題。
“根據(jù)《行政處罰法》和《行政許可法》，不管是一般性委托執(zhí)法，還是一事一委托執(zhí)法，委托執(zhí)法必須規(guī)范，只有規(guī)范才有助于提高環(huán)境執(zhí)法部門的獨立性和權(quán)威性。”湛中樂認為，地方政府及相關(guān)部門不能因為是委托執(zhí)法，干擾環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法。要做到真正不干預(yù)執(zhí)法，應(yīng)從當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部真正抓起，依照法律規(guī)定，保障環(huán)境監(jiān)察部門獨立執(zhí)法。而不應(yīng)因扶持企業(yè)，特別是考慮納稅企業(yè)帶來的經(jīng)濟利益，影響當?shù)厥杖霝槔碛，干預(yù)執(zhí)法。
執(zhí)法保障水平有待提高
陜西省環(huán)境執(zhí)法局排污費征收稽查處處長柳彥麗認為，新法賦予了更多的權(quán)力和責任，權(quán)力表現(xiàn)在明確了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的地位，增加了執(zhí)法手段，比如查封、扣押、凍結(jié)、沒收，責令限產(chǎn)、停產(chǎn)、按日計罰，涉嫌犯罪的可以進行刑事責任追究等，確實有很大的改進。
柳彥麗認為，根據(jù)目前機構(gòu)改革情況，將來可能要求省、市、縣環(huán)境監(jiān)察責任下沉，也就是省一級只有監(jiān)督的權(quán)力，沒有執(zhí)法權(quán)。而執(zhí)法更多的是市、縣、鄉(xiāng)級的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，這就對這些機構(gòu)的人員理念、水平、素養(yǎng)、機構(gòu)編制都提出了極大的挑戰(zhàn)，他們是否能夠承擔這些責任，執(zhí)行更加繁重的執(zhí)法任務(wù)。
由于當前環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)、編制等均是根據(jù)原《環(huán)境保護法》配置，早已跟不上環(huán)境執(zhí)法形勢的需要。基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)薄弱，在相當多的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本沒有執(zhí)法機構(gòu)，縣一級只有幾個人，比如陜西省榆林市神木、府谷等地區(qū)，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)僅有十幾個人，但是僅國控污染源就有100多家。
據(jù)一位基層環(huán)境執(zhí)法人員向記者抱怨，即使主觀上他沒有瀆職、失職的意識，但是客觀條件就很容易造成監(jiān)管不到位。
不僅人員編制存在問題，其他硬件配備也無法滿足執(zhí)法需要。按照清理超標公務(wù)用車的要求，目前陜西省不少市、縣都將過去配發(fā)給環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)超標的車輛進行了收回和拍賣。很多市、縣環(huán)境保護行政部門加監(jiān)測、監(jiān)察機構(gòu)僅保留兩輛車，而在山區(qū)和油田較多的陜北，如果沒有車況較好的車輛，是無法執(zhí)法檢查的。有基層執(zhí)法人員稱，現(xiàn)在只能騎著自行車去檢查，檢查一個企業(yè)來回得幾天。以這樣的能力來面對實施后的新法，如何履職不失責，困難重重。
完善的技術(shù)保障是高效環(huán)境執(zhí)法的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果將環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量和素質(zhì)比作環(huán)境執(zhí)法的軟性約束條件的話，那么技術(shù)保障是環(huán)境執(zhí)法的硬性約束條件。目前，我國環(huán)境執(zhí)法保障存在嚴重不足。
2009年以來，陜西省先后投入2.27億元建設(shè)全省污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)，涵蓋省、市監(jiān)控平臺，重點污染源現(xiàn)場端和環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站。但在污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)實際運行中，由于人員技術(shù)、企業(yè)監(jiān)管、基本信息維護以及現(xiàn)場端運行等各方面相對不成熟，企業(yè)現(xiàn)場端儀器管理混亂，部分重點污染源企業(yè)尚未安裝自動監(jiān)控設(shè)施，導(dǎo)致自動監(jiān)控數(shù)據(jù)無法應(yīng)用于總量減排、環(huán)境監(jiān)管、排污收費管理。
2012年，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局對各省污染源自動監(jiān)控管理工作進行考核，陜西省在線數(shù)據(jù)傳輸有效率低于國家75%的考核要求，在全國排名居后。
新法執(zhí)行后，環(huán)境監(jiān)察部門需要更規(guī)范的執(zhí)法以滿足環(huán)境執(zhí)法需要。“可以對不同地區(qū)實行差異化管理。比如在自然資源開發(fā)較多、企業(yè)較多的區(qū)域，增加環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量，針對不同類型污染，配備不同監(jiān)察儀器，以更好地滿足現(xiàn)實需要。”湛中樂建議。
執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)亟需提升
很多基層環(huán)境監(jiān)察人員表示，新法授予環(huán)境監(jiān)管部門更多監(jiān)管權(quán)力，同時也對基層一線執(zhí)法人員的執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)水平提出了更高要求，如環(huán)境保護調(diào)查取證的手段、監(jiān)測分析能力等。
新法對環(huán)保系統(tǒng)工作人員、政府出現(xiàn)瀆職、失職等的處罰都作出明確規(guī)定，如果環(huán)境執(zhí)法人員不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，或者是工作中出現(xiàn)了失誤、疏忽，都有可能被問責、被處理，形成責任倒逼。
因此，很多基層環(huán)境監(jiān)察人員將環(huán)境監(jiān)管職權(quán)比作一把“雙刃劍”。新法實施后，如果執(zhí)法人員能夠運用好，會對執(zhí)法工作有推動作用，如果運用得不好，極可能受到嚴厲的問責、處理。
各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)必須要盡快適應(yīng)新法帶來的挑戰(zhàn)。很多基層環(huán)境監(jiān)察人員表示，希望國家能盡快修改與新法相配套的法律法規(guī)，制訂更嚴格的排放標準，并出臺相應(yīng)的實施細則，讓基層環(huán)境執(zhí)法更具可操作性。
首先，執(zhí)法理念必須適應(yīng)新形勢。以排污費征收為例，某市環(huán)保部門統(tǒng)計的征收排污費企業(yè)僅為100余家，而在今年環(huán)境保護部要求和統(tǒng)計部門共同核算的情況下，統(tǒng)計部門核算應(yīng)有8000多家，數(shù)據(jù)差距巨大，很大程度是因為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員對排污費征收的理念有所偏差。如果幾家大企業(yè)、國控重點污染源的排污費就可以完成征收任務(wù)，環(huán)境監(jiān)察人員為什么要費勁去收那些小企業(yè)、小餐館的排污費呢？
新法規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費”，比舊法中“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費”的規(guī)定，環(huán)保部門任務(wù)更加艱巨，如何盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，將是對環(huán)境監(jiān)察人員的全新挑戰(zhàn)。
其次，要提高基層環(huán)境行政執(zhí)法人員素質(zhì)，避免出現(xiàn)由于對法律理解不透徹造成執(zhí)法中的偏差。在一些基層執(zhí)法人員中，仍有相當一部分對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，在執(zhí)法中程序不規(guī)范，甚至違法，缺少必需的案件調(diào)查筆錄和違法事實證據(jù)，甚至有執(zhí)法人員在案卷僅寫上“你們有違法問題”一句話。
一些基層環(huán)境執(zhí)法人員認為，要運用好新法提高執(zhí)法效力，一是要提高執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)，加大培訓的力度，要讓執(zhí)法人員學法、知法、懂法。二是要盡快出臺一些規(guī)范性文件來規(guī)定詳細的實施細則，比如扣押、查封的程序，如何限期停產(chǎn)，如何將違法案件移動公安機關(guān)、司法機關(guān)，這些都應(yīng)該有具體的規(guī)范程序和實施細則。
新法將于2015年1月1日實施，現(xiàn)在還有7個多月時間。據(jù)全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰介紹，之所以中間留有如此長的時間，是因為無論是執(zhí)法部門，還是企業(yè)、公民，都有一個理念轉(zhuǎn)變、精神準備和物質(zhì)準備的過程。我們國家地域大，各地情況不同，根據(jù)不同情況給予地方一定自主權(quán)，法律留有發(fā)揮作用的余地，能更有的放矢地解決環(huán)境問題。
地方環(huán)保部門紛紛表示，將開展系列宣傳活動，廣泛宣傳新法的新規(guī)定、新要求，進一步增強社會各界的環(huán)境法制觀念和守法意識。同時，組織開展環(huán)保系統(tǒng)工作人員培訓，全面提升相關(guān)人員依法決策、依法管理水平。
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