國務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見要求垃圾處理行業(yè)多元化發(fā)展
國務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)﹝2014﹞60號），要求垃圾處理行業(yè)創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本進入，促進垃圾處理主體多元化。在破解垃圾圍城危局的同時，謀求垃圾處理可持續(xù)發(fā)展。
近年來，一些地方深入推進垃圾分類處理工作，力爭打贏破解垃圾圍城危局的攻堅戰(zhàn)。同時，優(yōu)化治理體系，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的垃圾處理體系。但現(xiàn)實情況卻不容樂觀。
以廣東省廣州市為例，一方面，破解垃圾圍城危局仍是第一要務(wù)。目前，廣州市生活垃圾日均清運量達1.4萬噸，而日處理能力僅5000噸，總?cè)笨诟哌_9000噸。中心城區(qū)興豐填埋場僅能維持到2015年底，番禺區(qū)填埋場庫容基本用完，南沙、蘿崗沒有垃圾處理設(shè)施，花都、增城、從化填埋場庫容將相繼告罄。如不加速推進垃圾處理設(shè)施建設(shè)，“十二五”末期全市范圍將面臨垃圾圍城危局。
另一方面，優(yōu)化垃圾處理體系仍是第一目標。廣州市垃圾處理體系不健全，忽視了垃圾全程、綜合和多元治理。垃圾處理被分割成前端末端，片面強調(diào)焚燒填埋，設(shè)施建設(shè)模式僵化，投資主體單一，融資渠道狹窄，財政補貼不能合理分配到垃圾處理全過程。導(dǎo)致源頭減量、垃圾分類、收運與末端處理不能均衡發(fā)展，設(shè)施建設(shè)速度緩慢，垃圾處理方式比例嚴重失調(diào)，生活垃圾78％填埋，21％焚燒。
此外，建設(shè)模式已成為阻礙廣州市垃圾處理增能強效的瓶頸問題。廣州市垃圾處理建設(shè)模式僵化且單一，幾年來堅持“政府征地—企業(yè)投融資、建設(shè)、運營及擁有（BOO）”建設(shè)模式。建設(shè)投入仍以財政資金和銀行貸款為主，投融資主體和建設(shè)主體單一，缺少競爭性。同時，這種模式加重了企業(yè)負擔，致使設(shè)施建設(shè)推進緩慢。“十二五”期間廣州市垃圾處理設(shè)施建設(shè)總投入高達87億元，其中，破解垃圾圍城危局需建設(shè)投入67億元，2015年實現(xiàn)100%無害化處理需增加投入近20億元，建設(shè)壓力大。由于項目數(shù)量多、分布廣，處理對象既有混合垃圾又有分類垃圾，所用技術(shù)工藝不盡相同，建設(shè)協(xié)調(diào)耗時耗力，時間緊，任務(wù)重，一家企業(yè)實難勝任。
鑒于此，筆者認為，要破解垃圾處理方面存在的問題，必須創(chuàng)新投融資模式，創(chuàng)新建設(shè)模式，開放市場，吸收社會力量參與，充分發(fā)揮社會力量的作用。
首先，要吸收社會力量參與生活垃圾處理。國務(wù)院最近批轉(zhuǎn)的16部委關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見（國發(fā)〔2011〕9號）要求“采取有效的支持政策，引入市場機制，充分調(diào)動社會資金參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營的積極性。”國務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)﹝2014﹞60號），更具體地要求垃圾處理行業(yè)從垃圾排放權(quán)、處理價格、投融資模式、財政補貼等方面創(chuàng)新投融資機制，吸引社會資本進入，促進垃圾處理主體多元化。
因此，應(yīng)建立健全項目建設(shè)管理的市場化機制，形成設(shè)施建設(shè)的多元化投資主體，多座設(shè)施同時開工建設(shè)，多種技術(shù)互補并存，構(gòu)建有效的競爭格局，加快推進設(shè)施建設(shè)，提高設(shè)施建設(shè)與運營水平。同時，加快形成垃圾處理骨干企業(yè)，促成“主體多元化，營運企業(yè)化，管理專業(yè)化”格局，維持良好的垃圾處理秩序和提供廣泛、公正、優(yōu)質(zhì)的垃圾處理服務(wù)。
其次，要創(chuàng)新建設(shè)模式。充分發(fā)揮社會力量作用，實現(xiàn)垃圾處理社會、環(huán)保和經(jīng)濟綜合效益最大化。
可圍繞土地利用和垃圾處理環(huán)節(jié)的市場化能力創(chuàng)新建設(shè)模式。以往建設(shè)模式大多建立在政府征地基礎(chǔ)上，只權(quán)衡投資、建設(shè)營運與固定資產(chǎn)幾方面的權(quán)屬利弊，并沒有考量垃圾處理各環(huán)節(jié)的市場化能力，建設(shè)模式不是政府投資建設(shè)企業(yè)管理就是政府征地BOT及其演變模式。現(xiàn)階段，一些城市垃圾處理面臨征地引起的公眾抗爭和社會化引起的公益私利保障兩個課題。因此，選擇建設(shè)模式時，應(yīng)充分考慮土地利用和垃圾處理環(huán)節(jié)市場化能力兩個因素。
填埋場建設(shè)應(yīng)采用狹義公私合營（PPP）模式，政府全程參與建設(shè)與營運。填埋處置占地大，土地生態(tài)恢復(fù)周期長，宜政府征地；填埋處置市場化能力最弱，且填埋場是垃圾處理的應(yīng)急設(shè)施，宜政府占主導(dǎo)地位，采用公私合營（PPP）模式經(jīng)營，既可減輕財政投資壓力，又可有效權(quán)衡公益與私利、公平與效益兩對矛盾。
建議垃圾分類服務(wù)、收運、物質(zhì)利用、能量利用采用土地租賃方、資金擁有方和技術(shù)擁有方合股經(jīng)營模式，解除資金、技術(shù)、土地制約，化解公眾抗爭，加速推進設(shè)施建設(shè)進度，提高設(shè)施營運管理水平。這些環(huán)節(jié)市場化能力較好，土地生態(tài)恢復(fù)期較短，可采用完全市場化模式。從化解公眾抗爭角度考量，推薦土地租賃方與資金、技術(shù)擁有方合股經(jīng)營，政府購買服務(wù)，加強準入退出許可和監(jiān)督管理。
目前，社會存在大量閑散資金和一定量的閑置集體土地，一些有實力的企業(yè)也有意進入垃圾處理行業(yè)發(fā)展，應(yīng)鼓勵、引導(dǎo)這些社會力量積極推進，轉(zhuǎn)化成實際能力，促成生活垃圾處理增能強效。
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