突發(fā)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案大修 聚焦群體性事件
)2月3日,國務(wù)院辦公廳公布了其在去年12月29日下發(fā)的修訂后的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(下簡稱新《預(yù)案》),并稱在文件下發(fā)之際,于2005年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的舊版《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》同時(shí)廢止。
修訂后的新《預(yù)案》與舊版預(yù)案相比,對環(huán)境事件的分級標(biāo)準(zhǔn)更加具體,并明確了各級事件的應(yīng)對責(zé)任主體,要求地方各級政府和環(huán)保部門按規(guī)逐級上報(bào),必要時(shí)可越級上報(bào),特定事件需由省級政府上報(bào)國務(wù)院。
新《預(yù)案》所定義的突發(fā)環(huán)境事件,主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染和輻射污染等導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì),進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì),而需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件。
但針對核設(shè)施及核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件,其應(yīng)對工作,則按照其他的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定執(zhí)行。
而重污染天氣的應(yīng)對工作,則按照國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
事件分級標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化
在這份新《預(yù)案》中,突發(fā)環(huán)境事件仍舊分為“特別重大”、“重大”、“較大”和“一般”四個(gè)級別,但具體標(biāo)準(zhǔn)有了進(jìn)一步的細(xì)化。分級依據(jù)主要是根據(jù)人員傷亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額、生態(tài)環(huán)境破壞程度、輻射污染和社會(huì)影響程度而劃分。
其中,級別最高的“特別重大突發(fā)環(huán)境事件”的標(biāo)準(zhǔn)包括:污染直接導(dǎo)致30人以上死亡,或100人以上中毒或重傷的;疏散、轉(zhuǎn)移人員5萬人以上的;直接經(jīng)濟(jì)損失1億元以上;造成區(qū)域生態(tài)功能喪失或該區(qū)域國家重點(diǎn)保護(hù)物種滅絕;造成設(shè)區(qū)的市級以上城市集中式飲用水水源地取水中斷;重大跨國影響的境內(nèi)環(huán)境事件,和放射性物質(zhì)泄漏造成較大范圍輻射污染后果等情況。
至于“重大突發(fā)環(huán)境事件”的界定標(biāo)準(zhǔn),則包括因環(huán)境污染直接導(dǎo)致10人以上30人以下死亡,或50人以上100人以下中毒或重傷的;因環(huán)境污染疏散、轉(zhuǎn)移人員1萬人以上5萬人以下的;因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失2000萬元以上1億元以下,和造成縣級城市集中式飲用水水源地取水中斷等情況。
而“較大突發(fā)環(huán)境事件”則包括因環(huán)境污染直接導(dǎo)致3人以上10人以下死亡,或10人以上50人以下中毒或重傷的;因環(huán)境污染疏散、轉(zhuǎn)移人員5000人以上1萬人以下的;
因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失500萬元以上2000萬元以下,和造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源地取水中斷等情況。
而級別最低的“一般突發(fā)環(huán)境事件”,其界定標(biāo)準(zhǔn)則是污染導(dǎo)致死亡人數(shù)少于3人或中毒、重傷人數(shù)少于10人;疏散、轉(zhuǎn)移人員在5000人以下;直接經(jīng)濟(jì)損失500萬元以下;造成跨縣級行政區(qū)域糾紛,引起一般性群體影響等情況。
明確責(zé)任主體和指揮體系
同時(shí),在新《預(yù)案》中,分級響應(yīng)的責(zé)任主體也得到明確。當(dāng)初判發(fā)生“特別重大”和“重大突發(fā)環(huán)境”事件時(shí),由事發(fā)地的省級政府負(fù)責(zé)。初判發(fā)生“較大突發(fā)環(huán)境事件”時(shí),由事發(fā)地設(shè)區(qū)的市級政府負(fù)責(zé)。初判發(fā)生“一般突發(fā)環(huán)境事件”時(shí),由事發(fā)地的縣級政府負(fù)責(zé)。新《預(yù)案》規(guī)定,地方各級人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定逐級上報(bào),但“必要時(shí)可越級上報(bào)”。
在資金方面,突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的所需經(jīng)費(fèi),首先應(yīng)由事件責(zé)任單位承擔(dān),縣級以上的地方政府,則對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置工作提供資金保障。
在后期工作上,新《預(yù)案》要求突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急響應(yīng)終止后,要及時(shí)開展污染損害評估并公示結(jié)果。事件調(diào)查工作則由環(huán)境保護(hù)主管部門牽頭,可會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門進(jìn)行,當(dāng)?shù)卣皶r(shí)制訂補(bǔ)助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置和環(huán)境恢復(fù)等善后工作方案并組織實(shí)施。
在新《方案》的指揮體系架構(gòu)中,環(huán)保部負(fù)責(zé)“重特大突發(fā)環(huán)境事件”的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和環(huán)境應(yīng)急的日常監(jiān)督管理工作。根據(jù)事件的發(fā)展態(tài)勢及影響,環(huán)保部或省級人民政府可報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn),或根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示,成立國務(wù)院工作組。必要時(shí),可成立國家環(huán)境應(yīng)急指揮部,由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和指揮應(yīng)急處置工作。
當(dāng)國家環(huán)境應(yīng)急指揮部成立時(shí),將由環(huán)保部、國家衛(wèi)計(jì)委、國家發(fā)改委、中央宣傳部(國務(wù)院新聞辦)、公安部、外交部、安監(jiān)總局、食藥總局、武警總部、中國鐵路總公司等二十多個(gè)部門和單位組成,并設(shè)立相應(yīng)的工作組,分別處理涉及污染處置、應(yīng)急監(jiān)測、醫(yī)學(xué)救援、應(yīng)急保障、新聞宣傳、社會(huì)穩(wěn)定、涉外事務(wù)七方面的工作。
聚焦大規(guī)模環(huán)境群體性事件
值得關(guān)注的是,新《預(yù)案》針對大規(guī)模環(huán)境群體性事件發(fā)時(shí)生時(shí),制定了處理要求。
根據(jù)新《預(yù)案》規(guī)定,當(dāng)五類突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)─包括初判為“特別重大”或“重大”的;可能或已引發(fā)大規(guī)模群體性事件的;可能造成國際影響的;境外因素導(dǎo)致或可能導(dǎo)致我境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的;以及其他省級人民政府和環(huán)保部認(rèn)為有必要報(bào)告的突發(fā)環(huán)境事件,均需要由省級政府和環(huán)保部立即向國務(wù)院報(bào)告。
近年來,由環(huán)境事件引發(fā)的群體性事件頻發(fā),全國多地出現(xiàn)過群眾對潛在污染項(xiàng)目發(fā)動(dòng)集體抗議的事件。有觀點(diǎn)認(rèn)為,此類群體性事件中,存在著地方與中央利益的不一致;在這種情況下,上報(bào)國務(wù)院對事件的解決有一定幫助。
“不能靠往上報(bào)來解決問題”。長期關(guān)注環(huán)保議題的清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津告訴財(cái)新記者,如果單靠往上報(bào)來解決問題,很可能像信訪那樣造成擁堵,一個(gè)正常的法治社會(huì)不會(huì)這樣解決問題。況且,由環(huán)保事件引起的群體性事件很多都是可避免的,省級政府對此也有足夠的經(jīng)驗(yàn)和判斷能力,只是對個(gè)案重視程度不足,在未形成群體性事件時(shí),沒有解決好個(gè)案。
環(huán)保部副部長李干杰在2014年6月的一場新聞發(fā)布會(huì)上,回應(yīng)環(huán)保問題激發(fā)的群體性事件時(shí),分析了三點(diǎn)產(chǎn)生原因,分別為:工程項(xiàng)目多且不盡合理,同時(shí)環(huán)境承載壓力大;存在違法違規(guī)建設(shè)和運(yùn)行;信息公開不及時(shí)導(dǎo)致公眾不信任。而各類環(huán)保類群體性事件的解決方案,應(yīng)該針對導(dǎo)源的原因來制定。
在新《環(huán)保法》于今年1月1日正式實(shí)施后,相關(guān)部門已發(fā)布了多部環(huán)保相關(guān)的文件,包括《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》等。
而環(huán)保領(lǐng)域法律法規(guī)的完善進(jìn)程被加快,也與近年來環(huán)境事件多發(fā)有關(guān)。據(jù)環(huán)保部消息,2014年全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件471起,其中重大事件3起,較大事件16起,一般事件452起。雖然2014年環(huán)境事件的總數(shù)量比2013年減少241起,但是重大事件和較大事件的數(shù)量并未有減少。
賈西津表示,環(huán)境問題十分復(fù)雜,不是單靠法條就能解決,法條只是提供一個(gè)依據(jù)。但環(huán)保涉及到經(jīng)濟(jì)、政策、政府定位等多個(gè)層面,更是一個(gè)發(fā)展價(jià)值的問題,法規(guī)出臺固然有促進(jìn)作用,但對于環(huán)保發(fā)展來說,現(xiàn)在只是一個(gè)起步。
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