專家:中國主要污染物排放進入轉(zhuǎn)折期
國務(wù)院發(fā)展研究中心近日發(fā)布的研究報告認為，“十三五”時期，我國主要污染物排放會達到峰值。未來5~10 年，我國主要污染物排放的拐點將全面到來。我們想知道，對于當(dāng)前我國主要污染物排放總體趨勢進行預(yù)判意義何在？我國經(jīng)濟新常態(tài)特征對于減排污染物會產(chǎn)生哪些影響？對此，我們采訪了相關(guān)專家。
對話人：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研 究所環(huán)境政策研究室副主任 陳健鵬
經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國環(huán)境庫茲涅茨曲線會有哪些變化？
■經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，高耗能、高污染行業(yè)產(chǎn)量增速降低并逐步見頂，對治污減排工作總體會產(chǎn)生積極影響。
中國環(huán)境報：國務(wù)院發(fā)展研究中心最近的一份研究報告，關(guān)注了我國環(huán)境污染形勢和發(fā)展趨勢。請問，為什么要進行這一問題的研究？在當(dāng)前形勢下有哪些重要意義？
陳健鵬：隨著“十一五”、“十二五”期間污染減排政策的強勢推進，中國主要污染物排放趨勢出現(xiàn)了新的情況，有必要對當(dāng)前的環(huán)境污染形勢和發(fā)展趨勢進行重新評估，以使減排政策和治理工作更有針對性。與此同時，PM2.5以及近年來大面積頻發(fā)的霧霾天氣使得我們對認識當(dāng)前的環(huán)境污染形勢面臨困惑，如何看待當(dāng)前的治污減排工作，需要進行理性的分析。
這個報告建立了一個研究污染物排放趨勢的分析框架，在此框架下對污染物總體的排放趨勢進行分析，提出中國污染物排放“拐點”的時間區(qū)間。這對于認識中國環(huán)境污染形勢、調(diào)整環(huán)境監(jiān)管體制和優(yōu)化環(huán)境治理政策具有重要意義。
中國環(huán)境報：報告在調(diào)查分析過程中，是否對經(jīng)濟增長與污染物排放關(guān)系進行過論證？我國經(jīng)濟新常態(tài)特征是否會引起污染物排放的改變？
陳健鵬：一般來說，在一定發(fā)展階段，經(jīng)濟增長與污染物排放高度相關(guān)，在污染物排放達到峰值之后，經(jīng)濟增長會與污染物排放全面脫鉤，此后經(jīng)濟增長趨勢因素只是作為環(huán)境質(zhì)量變化的參考而不是主要因素。
比如，20世紀70年代之后，美國、歐洲主要大氣污染物排放與經(jīng)濟增長全面脫鉤。根據(jù)美國環(huán)保局的數(shù)據(jù)，1970~2011 年6種大氣污染物(包括：一氧化碳、鉛、氮氧化物、揮發(fā)性有機化合物、二氧化硫、顆粒物)排放降低了68%。同期，美國GDP、能源消費、碳排放分別增加了212%、45%、32%。從數(shù)據(jù)可以看出，從1970年以來，美國主要大氣污染物排放已經(jīng)和經(jīng)濟增長、能源消費實現(xiàn)了脫鉤。這種脫鉤是多種因素共同作用的結(jié)果，主要取決于經(jīng)濟發(fā)展水平、污染排放控制力度、能源資源效率提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化等。
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)研究，隨著中國成為上中等收入國家，經(jīng)濟增長已進入從高速轉(zhuǎn)向中高速的增長轉(zhuǎn)換期，逐步進入GDP年均 7%~8%左右的中速增長的新常態(tài)，到2020年經(jīng)濟增速可能為6.3%左右。在此情景下，隨著經(jīng)濟增長放緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整，污染物產(chǎn)生量增速下降，污染物減排壓力逐步降低。
中國環(huán)境報：近年來，我國霧霾等污染嚴重，國家加大了對環(huán)境污染的治理力度。結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的宏觀背景，您認為我國環(huán)境庫茲涅茨曲線會有哪些變化？
陳健鵬：簡單地講，環(huán)境庫茲涅茨曲線是指污染物的排放隨著經(jīng)濟的發(fā)展而先增后減，即當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到某一水平時環(huán)境污染程度達到最大，而后隨著經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展， 環(huán)境污染排放卻逐步下降，環(huán)境質(zhì)量逐漸變好。
按照世界銀行和其他一些研究機構(gòu)估計，對于一般污染物而言，污染排放的轉(zhuǎn)折點大約出現(xiàn)在人均收入8000 美元左右。而按照多數(shù)研究對不同國家或地區(qū)橫截面數(shù)據(jù)回歸分析的結(jié)果，空氣和水污染在人均收人達到5000美元~8000 美元之前會不斷增加，但超過此收入水平后， 污染水平開始回落，環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)。
相當(dāng)多的實證研究證明，大氣污染物，比如SO2、SPM、CO、NOx 以及部分水污染物，具有典型的環(huán)境庫茲涅茨曲線特征。從國際經(jīng)驗來看，環(huán)境庫茲涅茨曲線假說對于主要經(jīng)濟體而言，具有比較普遍的意義，即各國主要污染物排放經(jīng)歷較長增長期，在達到峰值或平臺期后基本都進入穩(wěn)定的下降通道，常規(guī)污染物排放峰值和非常規(guī)污染物排放峰值在一定時間區(qū)間內(nèi)會先后出現(xiàn)。用環(huán)境庫茲涅茨曲線假說分析一國的污染變動趨勢，還要充分考慮經(jīng)濟增長、人口增長、經(jīng)濟規(guī)模、人口密度、商品價格、國際貿(mào)易、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、政治社會制度及政策等的影響。
對于各國來說，污染物排放的環(huán)境庫茲涅茨曲線不是一個自發(fā)的過程，而是一個政治經(jīng)濟學(xué)的過程，即污染物排放趨勢背后的重要原因是人為環(huán)境政策調(diào)整的結(jié)果。一般認為，后發(fā)國家可以借鑒先行國家的經(jīng)驗、技術(shù)，以及更加重視環(huán)境污染問題，因此其環(huán)境庫茲涅茨曲線一般會比先行國家向左下方移動，即污染物峰值會提前，污染程度也會降低。
以大氣污染為例，選取SO2、NOx 等大氣污染物減排過程為對象，與美國、歐洲國家進行歷史比較，可以發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟發(fā)展水平(人均收入)相比較，中國大氣污染防治的行動與政策一定程度上是提前了。
我們認為，SO2、NOx 排放在2006年、2011 年左右先后達到峰值，是中國污染物減排進程中的標志性事件，這預(yù)示著中國主要污染物即將全面達到峰值。在新常態(tài)背景下，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，高耗能高污染行業(yè)產(chǎn)量增速降低并逐步見頂，這對治污減排工作總體會產(chǎn)生積極影響。
通過分析污染物排放趨勢，能否對環(huán)境質(zhì)量改善預(yù)期有所判定？
■環(huán)境污染程度受各種污染物排放累積的影響，環(huán)境質(zhì)量的改善一般會出現(xiàn)在污染物排放拐點之后。
中國環(huán)境報：新《環(huán)境保護法》的實施，以及國務(wù)院出臺的關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管的文件等國家關(guān)于環(huán)境保護的法規(guī)政策不斷加嚴，對于污染物減排有哪些重大影響？
陳健鵬：從當(dāng)前的形勢來看，環(huán)境監(jiān)管的有效性逐步提高，對污染物減排將產(chǎn)生較大的貢獻。
普遍認為，中國的環(huán)境執(zhí)法多年來呈“無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究，選擇性執(zhí)法”的狀態(tài)。有研究表明，如果現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)的要求全部落實到位，主要污染物排放可減少70%。這一估算或許偏高，但從定量角度反映了中國環(huán)境監(jiān)管失靈的嚴峻形勢。這意味著通過提高環(huán)境監(jiān)管有效性以確保污染源排放“合規(guī)”對于污染減排具有較大的潛力，甚至起決定性作用。
實際上，“十一五”、“十二五”期間主要污染物總量減排主要歸功于以火電等行業(yè)的脫硫、脫硝、城鎮(zhèn)污水處理等大規(guī)模治污工程建設(shè)為支撐，通過層層分解落實方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排總量控制制度的有效推進。應(yīng)該清醒地認識到，環(huán)境監(jiān)管不獨立，以及由此產(chǎn)生的監(jiān)管失靈的老問題仍然存在。
可以預(yù)見，隨著公眾環(huán)境意識的不斷增強，以及生態(tài)文明制度建設(shè)的推進，中國環(huán)境法治水平將不斷提高，環(huán)境監(jiān)管體制將不斷完善，環(huán)境監(jiān)管有效性會不斷加強。新《環(huán)境保護法》在加大對污染企業(yè)的處罰、強化環(huán)境信息公開與公眾參與、啟動環(huán)境公益訴訟機制等方面都有了一定的進展甚至是重要突破。國際經(jīng)驗表明，隨著經(jīng)濟增長，環(huán)境監(jiān)管呈不斷嚴格態(tài)勢？梢灶A(yù)計，隨著監(jiān)管體制的優(yōu)化，由監(jiān)管有效性提高而釋放的減排效應(yīng)會逐步顯現(xiàn)。
中國環(huán)境報：污染物的治理，最終是要改善環(huán)境質(zhì)量，讓人們能夠享受到更好的生活環(huán)境。通過分析污染物排放趨勢，能否對環(huán)境質(zhì)量改善預(yù)期有所判定？
陳健鵬：污染物排放變動趨勢與環(huán)境質(zhì)量變動之間關(guān)系比較復(fù)雜。環(huán)境污染程度受各種污染物排放累積的影響，環(huán)境質(zhì)量的改善一般會出現(xiàn)在污染物排放拐點之后。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，環(huán)境質(zhì)量指標都經(jīng)歷了一個逐步好轉(zhuǎn)的過程，但各項環(huán)境指標開始好轉(zhuǎn)的時點并不一致。
從主要國家大氣污染物減排的時序來看，最早出現(xiàn)排放峰值的為顆粒物(PM)，比如美國的PM排放出現(xiàn)峰值的時間為1950年左右；其次是在1970年左右SO2峰值的出現(xiàn)(英國在1968年，美國在1974年，歐洲在1970年代，日本在1965~1974年)；隨后NOx排放峰值出現(xiàn)在1990年左右(英國在1989年，美國在1994年，歐洲在20世紀90年代，日本在2002年)。NOx排放拐點滯后SO2拐點大約20年時間。比如，從OCED(經(jīng)合組織)國家大氣污染防治的進程來看，NOx與經(jīng)濟增長脫鉤滯后于SO2與經(jīng)濟增長的脫鉤。
從環(huán)境空氣質(zhì)量的影響和社會關(guān)注的重點來看，首先是煤煙污染(如1952年倫敦的煙霧污染事件，20世紀60年代日本的四日市煙霧事件)、酸雨問題，然后比較突出的是機動車尾氣排放造成的NOx和VOCs引發(fā)的光化學(xué)煙霧污染(如20世紀40年代至70年代的美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件)，以及持續(xù)性有機化合物(POPs)污染問題。2000 年至今，細顆粒物(PM2.5)以及地面臭氧(O3)是發(fā)達國家大氣污染的主要問題。
中國大氣污染防治進程與環(huán)境空氣質(zhì)量形勢更為復(fù)雜。二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物是中國城市(2012年以前)常規(guī)監(jiān)測項目。
監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2005年以來，中國城市環(huán)境空氣中SO2、NO2、PM10等主要大氣污染物的年均濃度水平呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，部分城市存在年均濃度超標的現(xiàn)象，但全國平均年均濃度水平低于現(xiàn)行環(huán)境質(zhì)量標準二級年均濃度限值。得益于快速推進火電脫硫，“十一五”期間中國煤煙型大氣污染趨勢初步得到遏制。有關(guān)研究表明，如果“十一五”期間中國SO2排放總量未得到有效控制，當(dāng)前區(qū)域性的酸雨、PM2.5及城市SO2 污染將遠比現(xiàn)在嚴重。特別是PM2.5中影響大氣能見度的主要成分硫酸鹽濃度將大幅升高，灰霾污染將進一步加劇。2011年以來，中國霧霾天氣大面積持續(xù)發(fā)生。我們認為，盡管霧霾天氣的形成受多種因素的影響，但是大氣污染物排放總量的增加是主要原因。我們對6種主要大氣污染物排放量的初步測算及分析表明，盡管煙塵粉塵、SO2、NOx等常規(guī)污染物先后于20世紀90年代、2006年、2012年以來處于下降態(tài)勢，但氨、揮發(fā)性有機物等污染物排放仍處于快速上升態(tài)勢。疊加起來，大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規(guī)污染物減排取得積極進展的時期霧霾天氣反而頻發(fā)的現(xiàn)象。
PM2.5以及由其引發(fā)的霧霾天氣是當(dāng)前中國大氣環(huán)境的焦點問題，但是臭氧等問題也非常嚴重。中國環(huán)境污染呈復(fù)合式、擠壓式特征，即由于經(jīng)濟快速增長和環(huán)境監(jiān)管不到位，多種污染物大量排放并產(chǎn)生疊加影響，導(dǎo)致多種環(huán)境污染問題集中暴發(fā)。然后，在治污減排的過程中，單一污染物削減產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)有時不能反映到人們可感知的環(huán)境質(zhì)量變化上，而污染物總量削減過程緩慢且其環(huán)境效應(yīng)也難以簡單分析。
對于當(dāng)前環(huán)境污染發(fā)展趨勢的分析和研究得出了什么重要結(jié)論？
■當(dāng)前至 2020 年極可能是中國污染物排放進入下降通道、環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)異常復(fù)雜的關(guān)鍵時期。
中國環(huán)境報：此次研究反映出哪些問題？得出了哪些重要結(jié)論？對此有哪些建議？
陳健鵬：通過研究得出以下結(jié)論：
一、中國主要污染物排放疊加總量的峰值極可能在2016年~2020年之間。
從數(shù)據(jù)來看，SO2、COD、氨氮等主要污染物在2006 年出現(xiàn)拐點，此后，進入下降通道。NOx 在2012 年首次出現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的下降，預(yù)判NOx已進入平臺期，進入下降趨勢。據(jù)此，可初步判斷常規(guī)的大氣、水污染物排放已實現(xiàn)轉(zhuǎn)折。初步預(yù)測表明，未來5~10 年中國主要污染物排放的拐點即將全面到來。初步估算，2016年~2020 年之間(即“十三五”時期)，中國主要污染物排放(疊加總量)會達到峰值。從這個意義上講，隨著主要污染物排放見頂，討論中國是否應(yīng)避免發(fā)達國家走過的“先污染后治理”道路即將成為過去式。當(dāng)前至2020 年左右是遏制污染物排放增量、實現(xiàn)總量減排的關(guān)鍵時期。
二、當(dāng)前至 2020 年極可能是中國污染物排放進入下降通道、環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)異常復(fù)雜的關(guān)鍵時期。
初步分析得出，當(dāng)前至2020 年，中國主要污染物排放正處于轉(zhuǎn)折期，也是各種污染物排放疊加處在最高點的平臺期。由于環(huán)境污染具有一定的累積效應(yīng)(水和土壤污染物的累積效應(yīng)比大氣要嚴重)，主要污染物排放拐點到來，并不簡單意味著污染惡化的終點，而很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復(fù)雜的時期。借用資源與環(huán)境政策研究所高世楫所長的話，“當(dāng)前大氣污染正處于黎明前的黑暗”。
需要強調(diào)一下，由于環(huán)境質(zhì)量評價范圍、標準選取不同，以及各類污染物的自凈能力、環(huán)境容量、時空分布不同，環(huán)境質(zhì)量變動時序與污染物排放趨勢時序并不一致。特別是，多種污染物反應(yīng)的復(fù)雜性對分析環(huán)境質(zhì)量變化趨勢是一個挑戰(zhàn)。污染物排放趨勢與環(huán)境質(zhì)量變動趨勢仍需做很多研究。但是，如果從積極的一面來看，也可以大致判斷當(dāng)前至2020 年這一階段是中國環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)穩(wěn)中向好的關(guān)鍵時期。在污染物排放見頂、實現(xiàn)大幅度削減之后，環(huán)境質(zhì)量才能得到顯著或是根本性改變。污染物減排國際經(jīng)驗以及對中國減排趨勢分析都表明，環(huán)境質(zhì)量顯著改善是一個長期過程。
隨著主要污染物排放的轉(zhuǎn)折，對環(huán)境監(jiān)管體制、政策工具、減排技術(shù)都提出了更高的要求。當(dāng)前至今后相當(dāng)長的時期，實現(xiàn)主要污染物總量減排將是治污減排工作的主線。要推進這一過程，需要從以下幾方面著力。
一是完善環(huán)境監(jiān)管體制，進而提高環(huán)境監(jiān)管有效性。其重要目標就是實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。要實現(xiàn)這一目標，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管的立法、監(jiān)管機構(gòu)的組織體系、監(jiān)管工具、問責(zé)機制、監(jiān)管能力等多方面著力。
二是完善污染物減排的政策體系。具體而言，進一步做實“命令—控制類”環(huán)境政策，發(fā)揮其在污染減排中的基礎(chǔ)性作用。與此同時，擴大環(huán)境經(jīng)濟政策的廣度和深度，逐步發(fā)揮市場機制的作用，以促進形成污染物減排長效機制。當(dāng)前，要做實排污達標、排污許可證制度等關(guān)鍵制度和環(huán)節(jié)，同時，要使各類政策工具有效銜接。
三是推動環(huán)境司法專門化制度的發(fā)展，使環(huán)境污染事件可以進入司法程序，使環(huán)境監(jiān)管與司法制度可以做到有效銜接。
此外，應(yīng)加強環(huán)境法治宣傳和環(huán)境科普工作，使公眾認識到污染物減排的長期性和復(fù)雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環(huán)境保護和污染治理。
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