破解農(nóng)村污水處理難題 靠PPP行嗎？
隨著《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）的發(fā)布，PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）再次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于財(cái)政投入需求大且實(shí)際投入嚴(yán)重不足的農(nóng)村生活污水處理領(lǐng)域，特別是長期缺乏資金投入渠道的管理維護(hù)環(huán)節(jié)，PPP模式能解決這一難題嗎？
農(nóng)村生活污水處理管理為何步履維艱？
PPP模式的產(chǎn)生是政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大機(jī)制在公共物品供給上發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。按照市場(chǎng)化程度的不同，它幾乎涵蓋完全公營到完全私營兩個(gè)極端的所有中間部分。能夠產(chǎn)生穩(wěn)定回報(bào)的公共物品供給，比較典型的模式包括BOT、BTO（建設(shè)—遷移—運(yùn)營）等，例如城市自來水廠和城市污水處理廠，有穩(wěn)定的自來水費(fèi)和排水費(fèi)收入。沒有穩(wěn)定的成本回收渠道的公共物品供給，比較典型的是以政府購買服務(wù)形式支撐的服務(wù)外包、運(yùn)營和管理服務(wù)的外包或租賃等。
早在2010年前后，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試將農(nóng)村生活污水設(shè)施的管理運(yùn)營服務(wù)外包，引進(jìn)第三方主體，例如江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)和福建省安溪縣。但是，整體效果卻并不令人滿意。
以江蘇省武進(jìn)區(qū)為例。武進(jìn)區(qū)是全國農(nóng)村環(huán)境連片整治國家級(jí)示范區(qū)，農(nóng)村生活污水處理工作啟動(dòng)較早、投入較大。但是隨后發(fā)現(xiàn)，工程建設(shè)完成、移交給村委會(huì)進(jìn)行管理之后，絕大部分都未能有效運(yùn)營。建而不管、建而不用的現(xiàn)象普遍存在。究其原因，主要是村集體難以負(fù)擔(dān)管理運(yùn)營的成本，同時(shí)也不具備必需的專業(yè)技術(shù)能力。為了解決這一問題，2008年，武進(jìn)區(qū)率先將已建成的65個(gè)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施打包，通過招投標(biāo)的方式引進(jìn)專業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行管理運(yùn)營。然而，設(shè)施的管理維護(hù)水平與預(yù)期差距很大，管理不到位、運(yùn)行不正常、處理不達(dá)標(biāo)的問題依然較為嚴(yán)重。
武進(jìn)區(qū)首次PPP嘗試的失敗具有一定的普遍性。政府對(duì)農(nóng)村生活污水處理管理服務(wù)市場(chǎng)的特殊性了解不足，誤以為只要市場(chǎng)化就能夠解決所有的問題。但是，大量的研究已經(jīng)充分表明，必須根據(jù)不同的公共服務(wù)、不同的供給需求，因地制宜地進(jìn)行科學(xué)、細(xì)致的設(shè)計(jì)。對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村生活污水處理管理服務(wù)而言，其特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一，存在專利等技術(shù)壁壘。我國當(dāng)前的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)五花八門，絕大多數(shù)涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)方的核心專利，不可能完全移交管理方；而管理方很難對(duì)每一種工藝都十分熟悉，客觀上存在管理運(yùn)營的技術(shù)障礙。
二，管理市場(chǎng)的微利市場(chǎng)特征。由于農(nóng)村生活污水處理的管理運(yùn)營沒有明確的財(cái)政投入渠道，基本上由區(qū)縣政府承擔(dān)。政府的財(cái)政投入往往只能覆蓋基本的管理維護(hù)成本，例如，比較容易測(cè)算且相對(duì)固定的人力、車輛、設(shè)備更換和電費(fèi)等。相對(duì)于建設(shè)工程而言，管理服務(wù)市場(chǎng)的微利特征較為突出。作為專業(yè)化的管理服務(wù)企業(yè)，除非管理規(guī)模巨大，能夠充分實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，否則很難獲取較高的回報(bào)。這也是當(dāng)前的管理服務(wù)市場(chǎng)并沒有形成充分競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。實(shí)際上，當(dāng)前參與管理服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)的主營業(yè)務(wù)都是工程建設(shè)，參與管理服務(wù)的主要目的是為了更好地養(yǎng)活工程建設(shè)隊(duì)伍，而不是因?yàn)檫@個(gè)市場(chǎng)有很大的吸引力。
除此之外，隨著農(nóng)村生活污水處理工作的不斷推進(jìn)，管理服務(wù)市場(chǎng)還將面臨許多新的挑戰(zhàn)。最直接的挑戰(zhàn)是管理維護(hù)的成本逐年快速增加。一方面，越來越多的新建設(shè)施進(jìn)入管理維護(hù)市場(chǎng)，導(dǎo)致總的管理維護(hù)成本增加。另一方面，年限越久，管理維護(hù)的需求越大。一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，污水處理工程過了示范運(yùn)營期之后，設(shè)備維修和更換的成本直線上升。雖然根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，污水設(shè)施的運(yùn)營年限為30年~50年，但是實(shí)際中往往不到10年左右就需要大修一次。這不但推高了管理維護(hù)成本，還很容易造成政府、建設(shè)方和管護(hù)方之間的互相推諉責(zé)任。農(nóng)村生活污水處理短期內(nèi)基本不可能有額外收費(fèi)等回收成本的可能，進(jìn)一步增加了政府財(cái)政投入的壓力。
PPP能否成農(nóng)村污水處理管理良藥？
PPP模式的引入，或許有利于提高農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的專業(yè)化管理水平；但是PPP能否發(fā)揮作用，依然取決于政府的投入和制度能力。從國內(nèi)外的既有實(shí)踐看，成功的PPP模式基本上都必須滿足3個(gè)條件：
一是充分競(jìng)爭(zhēng)。PPP是政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，其各種績效的獲得根本上來源于競(jìng)爭(zhēng)，而不在于公營或私營。因此，首先必須創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使各類主體都能夠參與其中。
二是有效的公私合作。在PPP項(xiàng)目中，政府與企業(yè)之間是合作而非敵對(duì)關(guān)系。政府需要提供行政領(lǐng)導(dǎo)和政策支持，減少公私部門的沖突和矛盾，協(xié)調(diào)各部門的利益，為PPP的順利執(zhí)行提供資金、政策和法律保障。還必須通過有效的制度設(shè)計(jì)，健全政府與企業(yè)之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)機(jī)制。
三是高效的監(jiān)管。PPP的引入并不等于政府可以當(dāng)甩手掌柜。企業(yè)是以利潤最大化為導(dǎo)向的。如果缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)下，企業(yè)極有可能謀求不正當(dāng)?shù)睦。政府往往需要通過各種途徑，降低監(jiān)管成本，強(qiáng)化監(jiān)管能力。
因此，推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用，從客觀上來看，能夠?yàn)榻鉀Q農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理運(yùn)營難題提供機(jī)遇，但這并不意味著簡(jiǎn)單將管理服務(wù)招投標(biāo)就能夠?qū)崿F(xiàn)。實(shí)際上，它對(duì)各地方政府提出了更高的要求。除了較強(qiáng)的資金實(shí)力之外，還要求政府完善相關(guān)制度。
首先，有穩(wěn)定的財(cái)政投入渠道，確保管理服務(wù)市場(chǎng)穩(wěn)定性。在貫徹落實(shí)“水十條”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮從中央到地方系統(tǒng)解決積弊多年的“重建設(shè)輕管理”的問題。對(duì)于區(qū)縣政府而言，目前比較常見的是利用水務(wù)部門收取的城鄉(xiāng)生活污水處理費(fèi)，或各種農(nóng)村專項(xiàng)資金。無論哪一種財(cái)政投入安排，都需要形成長期穩(wěn)定的機(jī)制，為PPP項(xiàng)目提供可靠的財(cái)政支撐。
其次，為企業(yè)創(chuàng)造足夠的盈利空間，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于已經(jīng)基本完成農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)的地區(qū)，應(yīng)以獲取規(guī)模收益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向。規(guī)模收益的獲得，主要通過盡可能擴(kuò)大管理服務(wù)的規(guī)模實(shí)現(xiàn)。應(yīng)盡可能擴(kuò)大PPP項(xiàng)目包含的污水處理設(shè)施數(shù)量？梢蕴剿魍ㄟ^跨區(qū)縣的合作，推進(jìn)相似技術(shù)設(shè)施管理維護(hù)的PPP項(xiàng)目合作。通過提高管理維護(hù)服務(wù)的專業(yè)化水平實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。例如，將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的專業(yè)化維護(hù)與一般的管理維護(hù)如日常巡查、周邊環(huán)境和景觀維護(hù)等分開，既降低管理維護(hù)的成本，也能夠充分發(fā)揮專業(yè)化服務(wù)企業(yè)的人力資本優(yōu)勢(shì)。
對(duì)于設(shè)施建設(shè)還沒完成的地區(qū)，可以考慮將建設(shè)和管理運(yùn)營打包，利用利潤空間較大的建設(shè)環(huán)節(jié)帶動(dòng)利潤空間較小的管理維護(hù)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化。比如，浙江余姚等地已經(jīng)開始了相應(yīng)的實(shí)踐，利用世界銀行貸款，將全市2040個(gè)自然村的生活污水處理設(shè)施建設(shè)和管理運(yùn)營打包委托給首創(chuàng)水務(wù)。這樣捆綁最大的好處是激發(fā)企業(yè)的積極性，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高效率、降低成本。同時(shí)，由于企業(yè)必須承擔(dān)后期的管理運(yùn)營，那么在前期建設(shè)環(huán)節(jié)，企業(yè)也有動(dòng)力確保工程建設(shè)和設(shè)備的質(zhì)量。
第三，高度重視PPP合同的設(shè)計(jì)。合同是公私合作關(guān)系的基礎(chǔ)，必須能夠清晰界定政府與企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任邊界，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)于工程建設(shè)環(huán)節(jié)造成的管理運(yùn)營難題，應(yīng)明確政府和企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任邊界，不能將工程的大修甚至改造的責(zé)任推卸給企業(yè)。此外，應(yīng)盡可能規(guī)避各種不當(dāng)激勵(lì)的存在。例如，武進(jìn)區(qū)第一次PPP嘗試中，將電費(fèi)等成本全部打包在管理服務(wù)合同中，結(jié)果企業(yè)為了節(jié)省電費(fèi)支出，偷偷修改了處理設(shè)施的運(yùn)行頻率，甚至關(guān)閘停電，人為造成設(shè)施的不正常運(yùn)行。隨后，武進(jìn)區(qū)吸取教訓(xùn)，采取電費(fèi)剝離、實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式，杜絕了企業(yè)賺取電費(fèi)差價(jià)的可能性。管理服務(wù)合同的年限設(shè)計(jì)也至關(guān)重要。年限過長有利于企業(yè)增加長期投入，但是會(huì)抑制競(jìng)爭(zhēng)；年限過短，企業(yè)容易選擇短期利益最大化，不利于管理運(yùn)營水平的整體改善。
第四，建立高效監(jiān)管和懲罰機(jī)制。需要充分發(fā)動(dòng)廣大村民和村集體的力量，使其意識(shí)到，農(nóng)村生活污水處理與他們的切實(shí)利益密切相關(guān)，使他們能夠承擔(dān)日常巡查、監(jiān)督企業(yè)的職能。而政府可主要采取高頻率、不定期抽查的方式進(jìn)行檢查。對(duì)那些未能達(dá)到管理維護(hù)要求的行為，除對(duì)其進(jìn)行逐級(jí)翻倍罰款外，還應(yīng)記入企業(yè)檔案，影響企業(yè)綜合績效評(píng)估。對(duì)于合同期多次出現(xiàn)管理維護(hù)問題的企業(yè)，可以考慮列入地區(qū)黑名單，使其不但不能進(jìn)入農(nóng)村生活污水管理維護(hù)市場(chǎng)，也不能進(jìn)入工程建設(shè)市場(chǎng)乃至其他服務(wù)市場(chǎng)。
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