國(guó)外政策環(huán)評(píng)帶來(lái)哪些啟示？
新環(huán)保法第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)。”這一條雖然沒(méi)有出現(xiàn)“政策環(huán)評(píng)”字樣，卻為政策環(huán)評(píng)的開(kāi)展打開(kāi)了缺口。如何根據(jù)我國(guó)國(guó)情構(gòu)建適宜的政策環(huán)評(píng)框架體系，就成為我國(guó)下一階段推進(jìn)政策環(huán)評(píng)急需解決的重大問(wèn)題。其中，國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。
國(guó)外政策環(huán)評(píng)有哪些特點(diǎn)？
從目前來(lái)看，國(guó)外的政策環(huán)評(píng)大體有3種類型：以政策為對(duì)象的評(píng)價(jià)，以完善制度為目標(biāo)的評(píng)價(jià)，作為政策分析有機(jī)要素的評(píng)價(jià)。
盡管不同國(guó)家的政策環(huán)評(píng)模式存在較大差異，但具有4個(gè)共同特點(diǎn)：
一是評(píng)價(jià)對(duì)象以政府決策為主。將政策環(huán)評(píng)正式納入決策程序的國(guó)家和地區(qū)，其評(píng)價(jià)對(duì)象幾乎全部是政府部門(mén)的決策，鮮有立法和司法部門(mén)的決策。例如，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》非常明確地限定了這一法案的作用對(duì)象為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。加拿大《關(guān)于對(duì)政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)的內(nèi)閣指令》指出，只有提交部長(zhǎng)或內(nèi)閣批準(zhǔn)的政策才需要開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)。荷蘭《環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》要求只有由部長(zhǎng)送交荷蘭議會(huì)二院審議的政策文件才需要開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)。其《1995年關(guān)于實(shí)施環(huán)境測(cè)試的內(nèi)閣命令》提出的“E-test”雖然延伸到了法規(guī)層面，但評(píng)價(jià)對(duì)象仍然是政府部門(mén)的決策。其他國(guó)家如英國(guó)、南非、丹麥等的情況也大體類似，且政策環(huán)評(píng)要求也大多出自政府規(guī)定。
二是評(píng)價(jià)過(guò)程重視多方案比選。對(duì)建議方案和替代方案開(kāi)展同等深度評(píng)價(jià)，是決策的核心要義，也是國(guó)際上政策環(huán)評(píng)的主體內(nèi)容。除了荷蘭的“E-test”外，歐盟、美國(guó)、加拿大等均在相關(guān)法律中對(duì)此提出了明確要求。根據(jù)政策特點(diǎn)及其環(huán)境效應(yīng)，一般通過(guò)定性、定量、貨幣化等多種方式進(jìn)行方案比選，最后將結(jié)果提交決策者參考，而評(píng)價(jià)者并不提出傾向性建議。例如：在美國(guó)《Tonto國(guó)家森林公園旅游管理》環(huán)境評(píng)價(jià)中，圍繞旅游線路劃定、游客和機(jī)動(dòng)車可以進(jìn)入的區(qū)域，以及是否允許野營(yíng)、越野、打獵、采集等活動(dòng)，在廣泛聽(tīng)取公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，共形成了4個(gè)方案。在剔除明顯不可行方案后，最終3個(gè)方案進(jìn)入比選階段。在環(huán)境影響報(bào)告中，則對(duì)3個(gè)備選方案和無(wú)行動(dòng)方案共4個(gè)方案進(jìn)行了同等深度的評(píng)價(jià)。
三是將成本—收益分析作為重要工具。方案比選的最佳方法是計(jì)算各擬議方案的成本和收益，然后選取凈收益最大者，這也是完全理性決策模式的基本程序。從那些將環(huán)境影響與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響置于同一平臺(tái)考量的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐來(lái)看，幾乎無(wú)一例外地把成本—收益分析作為核心評(píng)價(jià)工具。例如，美國(guó)環(huán)保局管制影響分析的主要做法就是通過(guò)成本—收益分析來(lái)判斷擬議規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)劣。在2012年的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂中，共提出了4套PM2.5年均濃度備選值，分別計(jì)算了采用相應(yīng)指標(biāo)值到2020年可能增加的成本和收益（基于人體健康損害、能見(jiàn)度影響、物資損失、生態(tài)影響、氣候變化等多方面考慮）。歐盟2009年修訂的《影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》要求對(duì)歐盟委員會(huì)的擬議政策開(kāi)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)；在推薦的3種多方案比選方法中，成本—收益分析列在首位。
四是將公眾參與作為重要目標(biāo)。從國(guó)外的政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)看，一般都把公眾參與作為重要評(píng)價(jià)目標(biāo)，除了在實(shí)踐中盡量為公眾參與提供機(jī)會(huì)外，在內(nèi)容上也會(huì)優(yōu)先考慮公眾訴求。其目的和作用主要有以下幾點(diǎn)：一是保證決策民主化，為公眾參與決策提供機(jī)會(huì)；二是促進(jìn)信息公開(kāi)，使公眾理解決策過(guò)程；三是搭建利益磋商平臺(tái)，推動(dòng)利益相關(guān)者達(dá)成妥協(xié)；四是建立長(zhǎng)期對(duì)話機(jī)制，為公眾監(jiān)督整個(gè)政策過(guò)程創(chuàng)造條件；五是促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題主流化，培育強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)支持群體。不僅最終進(jìn)入比選階段的政策方案可以由公眾決定，而且評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)重點(diǎn)甚至評(píng)價(jià)方法也會(huì)充分考慮利益相關(guān)者的關(guān)切。此外，強(qiáng)調(diào)傾聽(tīng)弱勢(shì)群體的聲音，也是國(guó)外政策環(huán)評(píng)的一個(gè)特點(diǎn)，一般都會(huì)在程序和內(nèi)容上有所體現(xiàn)。
國(guó)外政策環(huán)評(píng)有哪些啟示？
根據(jù)國(guó)外實(shí)踐，我國(guó)開(kāi)展政策環(huán)評(píng)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：
應(yīng)將政府部門(mén)的具體決策作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)對(duì)象。我國(guó)的正式?jīng)Q策主要有戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和規(guī)范性文件。其中，戰(zhàn)略是事關(guān)發(fā)展方向和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的重大決策，一般只由黨中央和國(guó)務(wù)院制定；法規(guī)是依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的社會(huì)活動(dòng)準(zhǔn)則；規(guī)劃是政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)制定的行動(dòng)方案；規(guī)范性文件是法律范疇以外具有約束力的具體管理規(guī)定。由于國(guó)家戰(zhàn)略政治性較強(qiáng)，法規(guī)主要是程序性規(guī)定，因而現(xiàn)階段均不宜作為政策環(huán)評(píng)的對(duì)象。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)主要評(píng)價(jià)政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件和相關(guān)規(guī)劃。對(duì)于規(guī)范性文件，由于制定主體、程序、權(quán)限、審查機(jī)制等缺乏統(tǒng)一范式，且與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，應(yīng)列為當(dāng)前政策環(huán)評(píng)的優(yōu)先對(duì)象。對(duì)于規(guī)劃，則應(yīng)重點(diǎn)評(píng)價(jià)那些具有政策屬性，而環(huán)評(píng)法還未覆蓋的綜合性、指導(dǎo)性規(guī)劃。
應(yīng)將完善決策機(jī)制作為推進(jìn)政策環(huán)評(píng)的先導(dǎo)。作為一項(xiàng)決策輔助制度，政策環(huán)評(píng)的有效性首先取決于政策過(guò)程是否公開(kāi)、透明、規(guī)范。因此，完善決策機(jī)制是推進(jìn)政策環(huán)評(píng)的先決條件。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)明確提出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。”為了使政策環(huán)評(píng)能夠更好地參與決策過(guò)程，決策機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè)：一是在決策程序中增加并突出多方案比選內(nèi)容，為從環(huán)境保護(hù)角度對(duì)不同方案進(jìn)行比選提供條件；二是實(shí)現(xiàn)決策全過(guò)程公開(kāi)，便于信息獲取和公眾參與；三是盡量委托專門(mén)的政策研究部門(mén)（第三方）來(lái)制定政策，為政策環(huán)評(píng)客觀參與政策過(guò)程提供機(jī)制保障。
應(yīng)將環(huán)境問(wèn)題主流化作為政策環(huán)評(píng)的重要目標(biāo)。從西方的政策環(huán)評(píng)實(shí)踐來(lái)看，均把環(huán)境問(wèn)題主流化作為重要目標(biāo)。具體而言，通過(guò)政策環(huán)評(píng)過(guò)程中廣泛的公眾參與，使其充分認(rèn)識(shí)與政策相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題的重要性，形成強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)輿論力量和支持群體，并自覺(jué)參與到環(huán)保工作中來(lái)。對(duì)于我國(guó)而言，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：一是將政策環(huán)評(píng)作為向公眾解釋政策合法性、正當(dāng)性、合理性的重要途徑，并籍此爭(zhēng)取公眾的理解和支持，形成環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線；二是識(shí)別現(xiàn)有決策機(jī)制中容易導(dǎo)致重大環(huán)境問(wèn)題的機(jī)制缺陷，使政策制定部門(mén)能夠完善政策依存的制度體系；三是通過(guò)政策環(huán)評(píng)加強(qiáng)政策制定部門(mén)和政策執(zhí)行部門(mén)的能力建設(shè)，使其能夠自上而下地主動(dòng)防治環(huán)境問(wèn)題。
應(yīng)將理念宣傳和能力建設(shè)作為當(dāng)前的重點(diǎn)工作。政策環(huán)評(píng)在我國(guó)尚屬新生事物，無(wú)論是理論方法還是案例研究都嚴(yán)重不足，這對(duì)下一階段深化政策環(huán)評(píng)、參與國(guó)家宏觀決策極為不利。為此，應(yīng)盡快加強(qiáng)示范性、探索性研究，為進(jìn)一步推進(jìn)政策環(huán)評(píng)奠定基礎(chǔ)。對(duì)此，可重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：一是加大宣傳力度，使公眾和決策部門(mén)認(rèn)識(shí)政策環(huán)評(píng)。具體可通過(guò)加大媒體宣傳力度、舉辦有影響力的政策環(huán)評(píng)研討會(huì)和開(kāi)展跨部門(mén)培訓(xùn)等來(lái)實(shí)現(xiàn)。二是設(shè)立相關(guān)課題，加強(qiáng)理論方法和示范案例研究。不僅要總結(jié)國(guó)際上政策環(huán)評(píng)的成功經(jīng)驗(yàn)，更要探索適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)模式。三是環(huán)保部門(mén)增強(qiáng)參與國(guó)家宏觀決策的主動(dòng)性，使決策部門(mén)認(rèn)識(shí)到政策環(huán)評(píng)對(duì)于科學(xué)決策是一種幫助而不是制約。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心
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國(guó)外政策環(huán)評(píng)有哪些種類？
一，以政策為對(duì)象的評(píng)價(jià)。針對(duì)擬議政策開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)，是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在政策層面的應(yīng)用，也是我們最為熟知的政策環(huán)評(píng)。例如，美國(guó)1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所有可能產(chǎn)生重要環(huán)境影響的法規(guī)和重大行動(dòng)建議，均需在正式?jīng)Q策前開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。1999年加拿大內(nèi)閣頒布的《關(guān)于對(duì)政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)的內(nèi)閣指令》中，要求所有可能導(dǎo)致重大環(huán)境影響和需要提交部長(zhǎng)或內(nèi)閣審批的政策、規(guī)劃、計(jì)劃，均需開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
二，以完善制度為目標(biāo)的評(píng)價(jià)。世界銀行最近將政策環(huán)評(píng)定義為：“將環(huán)境、社會(huì)和氣候變化考量納入部門(mén)改革的分析性和參與性手段”，在實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)政策環(huán)評(píng)的過(guò)程屬性，重視利益相關(guān)者之間對(duì)話機(jī)制的建立，并把有利于環(huán)境保護(hù)的制度體系建設(shè)作為重要內(nèi)容。2005年世界銀行在發(fā)展中國(guó)家共資助了6個(gè)政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋林業(yè)、礦業(yè)開(kāi)發(fā)、城市規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域，評(píng)價(jià)對(duì)象既有法規(guī)和規(guī)劃，也有部門(mén)改革行為本身。其中，《達(dá)卡大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)》和《湖北省公路網(wǎng)規(guī)劃（2002~2020）戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)》屬于規(guī)劃環(huán)評(píng)層次，但由于核心議題是制度完善和管理改進(jìn)，因而世界銀行均將其歸入了政策環(huán)評(píng)范疇。
三，作為政策分析有機(jī)要素的評(píng)價(jià)。一些國(guó)家和地區(qū)在決策程序中明確要求將社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境置于同一平臺(tái)進(jìn)行綜合考量，盡管起到了政策環(huán)評(píng)的作用，但在本質(zhì)上屬于政策分析的有機(jī)組成部分。例如，2009年歐盟修訂的《影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》要求對(duì)歐盟委員會(huì)的擬議政策開(kāi)展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)，供制定政策的專員參考。這一機(jī)制應(yīng)屬于政策分析范疇，但在客觀上卻發(fā)揮了政策環(huán)評(píng)的作用。美國(guó)環(huán)保局在空氣質(zhì)量管理領(lǐng)域，要求對(duì)擬議規(guī)則、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等開(kāi)展管制影響分析，其核心手段是成本—收益分析，最終通過(guò)凈收益的大小來(lái)比較備選方案的優(yōu)劣，在模式上也更接近政策分析。
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