再解構(gòu)PPP項(xiàng)目的“池州模式”
夏季，暴雨頻發(fā)，不少城市出現(xiàn)城區(qū)“看海”的尷尬景象。而在安徽省池州市，這一幕已成為歷史。
家住安徽省池州市城北小區(qū)北巷72歲的陳臘梅對(duì)此感受頗深：“去年以前，一下急雨小區(qū)就會(huì)嚴(yán)重積水，一樓客廳里都是水，晚上都不敢睡覺(jué)。今年不一樣了，現(xiàn)在雨停水干，感謝市政府為咱們百姓辦了一件大好事。”
今年夏天，池州雨情依舊很兇猛，但城市排澇能力卻經(jīng)受住了嚴(yán)峻“考驗(yàn)”，城市交通和居民出行基本保持通暢。
這一切，得益于池州市實(shí)施的PPP項(xiàng)目。2014年年底，該市實(shí)施了全國(guó)首個(gè)正式簽約的PPP示范項(xiàng)目。在此后以PPP模式運(yùn)營(yíng)的26年中，政府委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)新成立的池州市排水有限公司定期考核，按照考核結(jié)果向其按季度支付、結(jié)算購(gòu)買服務(wù)費(fèi)。該項(xiàng)目目前運(yùn)營(yíng)效果很好，被業(yè)界譽(yù)為“池州模式”。
PPP項(xiàng)目流程規(guī)范
“十一五”以來(lái)，原來(lái)只有40平方公里的池州市城市面積擴(kuò)大了兩倍。為完善城市發(fā)展配套設(shè)施，池州市啟動(dòng)了污水處理廠建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)污水管網(wǎng)、排水設(shè)施建設(shè)，主城區(qū)范圍內(nèi)建成污水處理廠2座、污水泵站7座、排水管網(wǎng)750公里，其中，污水處理廠由原池州市供排水公司代為運(yùn)營(yíng)和管理，排水管網(wǎng)和泵站由各區(qū)劃片管理。
“但隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，劃片管理帶來(lái)的弊端日益凸顯，各區(qū)管網(wǎng)之間、管網(wǎng)與污水廠之間銜接不暢，存在污水外滲、河水倒灌現(xiàn)象，加之缺乏專業(yè)維護(hù)技術(shù)力量，直接導(dǎo)致污水進(jìn)水濃度偏低等問(wèn)題。”池州市住建委副主任余祖平說(shuō)。
為解決上述問(wèn)題，迫切需要尋求專業(yè)公司，能一攬子承接市政污水處理及排水設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理工作。
經(jīng)反復(fù)論證，池州市擬將主城區(qū)污水處理廠、市政排水管網(wǎng)、泵站等項(xiàng)目整體打捆，通過(guò)招標(biāo)方式選擇污水處理和排水服務(wù)企業(yè)。其中一期項(xiàng)目以主城區(qū)為試點(diǎn)項(xiàng)目，采用“廠網(wǎng)一體”運(yùn)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)讓存量污水處理廠、排水管網(wǎng)及泵站等設(shè)施，項(xiàng)目總資產(chǎn)7.125億元。企業(yè)和政府按8∶2比例成立合資公司，由政府授予合資公司26年特許經(jīng)營(yíng)權(quán);政府設(shè)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按招投標(biāo)程序確定服務(wù)費(fèi)價(jià)格，測(cè)算有關(guān)現(xiàn)金流指標(biāo)，根據(jù)協(xié)議約定服務(wù)費(fèi)調(diào)整機(jī)制。期滿終止時(shí)，項(xiàng)目公司將設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)無(wú)償交還政府。
在經(jīng)過(guò)住建部推薦的7名專家評(píng)審后，最終深圳水務(wù)集團(tuán)成為第一中標(biāo)候選人。政府與深圳水務(wù)方經(jīng)過(guò)幾輪談判，于2014年12月29日，正式簽訂PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，項(xiàng)目正式落地。
池州市財(cái)政局副局長(zhǎng)吳慶華介紹，協(xié)議中還特別明確建立中期評(píng)估機(jī)制，26年特許經(jīng)營(yíng)期間每3年進(jìn)行一次中期評(píng)估，對(duì)合同雙方履約情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，指導(dǎo)調(diào)整合同履行。中期評(píng)估可委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。第一次中期評(píng)估應(yīng)在3年內(nèi)完成。結(jié)合中期評(píng)估，建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，每3年進(jìn)行一次價(jià)格調(diào)整。
池州市常務(wù)副市長(zhǎng)張夏林認(rèn)為，本身沒(méi)有收益、財(cái)政資金“只出不入”的項(xiàng)目，常常會(huì)演變成BT、BOT項(xiàng)目，也不能達(dá)到“減輕財(cái)政壓力”的目的。“PPP項(xiàng)目中，對(duì)收費(fèi)價(jià)格調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)化程度也都應(yīng)有一定的要求，這些是保障項(xiàng)目有穩(wěn)定現(xiàn)金流的重要前提。”
發(fā)揮項(xiàng)目公司主體作用
企業(yè)和政府合作，必須形成合理的公司架構(gòu)，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，建立專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式，確保項(xiàng)目高效運(yùn)作。
2014年4月，池州市成立了項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，市領(lǐng)導(dǎo)掛帥任組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，工作迅速啟動(dòng)。5月，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判，選中北京大岳咨詢公司作為本項(xiàng)目咨詢服務(wù)單位。隨后，完成了項(xiàng)目前期工作和實(shí)施方案、財(cái)務(wù)分析報(bào)告、招標(biāo)文件編制并報(bào)市政府批準(zhǔn)。6月份，委托專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)本項(xiàng)目實(shí)施資產(chǎn)評(píng)估。
為確保合作伙伴具有運(yùn)營(yíng)本項(xiàng)目的基本實(shí)力，池州市擬定了合作伙伴應(yīng)具備的7個(gè)方面條件，要求具有良好業(yè)績(jī)、豐富管理經(jīng)驗(yàn)、完整全產(chǎn)業(yè)鏈、較高銀行授信度等。8月9日開(kāi)標(biāo)，深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司確定為第一中標(biāo)候選人。
經(jīng)雙方同意，池州市水業(yè)投資有限公司與項(xiàng)目公司簽署了《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司與池州市水業(yè)投資有限公司簽訂《池州市排水有限公司股東協(xié)議》。2014年12月26日注冊(cè)成立合資項(xiàng)目公司。
吳慶華介紹，為了確保誠(chéng)信履約，市政府牽頭，法制辦、住建、財(cái)政、國(guó)資等相關(guān)部門全程參與，對(duì)項(xiàng)目合同反復(fù)修改完善，明確履約安排、合同修訂、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等事項(xiàng)。履約安排方面，市政府指定池州市水業(yè)投資有限公司代表政府參股項(xiàng)目公司，履行股東職權(quán)，對(duì)涉及公共利益、公共安全等重大事項(xiàng)，行使一票否決權(quán)。合同修訂方面，明確需經(jīng)合同雙方協(xié)商一致，并報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)后簽訂。
違約責(zé)任方面，池州農(nóng)行為深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司提供履約保函1000萬(wàn)元，明確項(xiàng)目公司若嚴(yán)重違約，政府可提出終止協(xié)議要求并臨時(shí)接管相關(guān)設(shè)施，按項(xiàng)目公司賬面凈值折價(jià)補(bǔ)償;政府方若嚴(yán)重違約，項(xiàng)目公司可根據(jù)協(xié)議約定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。爭(zhēng)議解決方面，任何爭(zhēng)議、異議或索賠不能協(xié)商一致的，雙方均可將爭(zhēng)議提交中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。爭(zhēng)議解決期間，雙方應(yīng)繼續(xù)履行合同。
充分發(fā)揮項(xiàng)目主體作用，不代表政府放松監(jiān)管。
吳慶華介紹，每年由市財(cái)政局會(huì)同市住建委編制該項(xiàng)目下一年度購(gòu)買服務(wù)PPP預(yù)算，報(bào)市人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。市財(cái)政局會(huì)同市住建委監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。同時(shí)，新、改擴(kuò)建項(xiàng)目，嚴(yán)格按照池州市出臺(tái)的政府性投資項(xiàng)目管理辦法等規(guī)定執(zhí)行。市政府專門成立了項(xiàng)目考核小組，制訂了污水處理廠以及排水設(shè)施的維護(hù)管理技術(shù)規(guī)程、考核標(biāo)準(zhǔn)？己私Y(jié)果與服務(wù)費(fèi)支付直接掛鉤。市審計(jì)局牽頭建立完善成本監(jiān)審機(jī)制，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)審;建立調(diào)價(jià)機(jī)制，根據(jù)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量情況、市場(chǎng)價(jià)格水平建立服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制等。
“簽訂服務(wù)協(xié)議之后，我們將路面排水設(shè)施、地下管網(wǎng)全部普查一遍，還設(shè)立了電話熱線，歡迎市民舉報(bào)，及時(shí)維修。”池州市排水公司總經(jīng)理陳華接受記者采訪時(shí)說(shuō)，所以，今年汛期的雨量比往年翻了一倍，池州也沒(méi)有出現(xiàn)“海景”景象。
PPP合作項(xiàng)目推進(jìn)的半年時(shí)間里，產(chǎn)生的更為直接影響就是倒逼著政府必須加快自身角色轉(zhuǎn)變。“最大的壓力就是監(jiān)管的壓力，因?yàn)檎瓉?lái)是搞建設(shè)的，監(jiān)管的比較少，PPP項(xiàng)目實(shí)施以后，我們政府一下子從‘裁判員’兼‘運(yùn)動(dòng)員’變成了‘監(jiān)督管理員’，這中間還有一個(gè)轉(zhuǎn)換的過(guò)程。”余祖平說(shuō)。
如何解決融資困境?
按照一般做法，項(xiàng)目公司為融資主體，項(xiàng)目融資不表現(xiàn)為政府債務(wù)。而項(xiàng)目公司融資的成本高低直接決定購(gòu)買服務(wù)費(fèi)的多少，融資成本最終還是政府承擔(dān)。
“由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，企業(yè)往往需要向金融機(jī)構(gòu)融資解決部分資金缺口。為保證企業(yè)實(shí)現(xiàn)必要的利潤(rùn)空間，企業(yè)的融資成本直接關(guān)系項(xiàng)目成本，這一成本也最終將轉(zhuǎn)嫁到政府，這也是各級(jí)政府決定是否推進(jìn)PPP項(xiàng)目的重要考慮因素。為此，一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的PPP項(xiàng)目，應(yīng)該盡量延長(zhǎng)融資期限，并控制合理的融資成本。”張夏林說(shuō)。
在實(shí)踐當(dāng)中，池州市一開(kāi)始就充分意識(shí)到這一點(diǎn)。池州市污水和排水PPP項(xiàng)目中，企業(yè)應(yīng)支付的7.12億元資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款中，有4.99億元由企業(yè)申請(qǐng)項(xiàng)目貸款。市政府專門協(xié)調(diào)池州市排水有限公司與國(guó)開(kāi)行為主辦行的銀團(tuán)達(dá)成項(xiàng)目融資合同，融資4.99億元，按基準(zhǔn)利率下浮10%，期限15年。
陳華表示，資金保障為公司順利開(kāi)展工作提供了極大便利，“雖然收益率并不比我們做過(guò)的其他項(xiàng)目高，但公司的領(lǐng)導(dǎo)更看重全國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目的品牌效應(yīng)。”
該項(xiàng)目自2015年1月1日正式運(yùn)營(yíng)。池州市排水有限公司制定了運(yùn)營(yíng)和管理方案，簽訂了地理信息系統(tǒng)合同，購(gòu)買了管網(wǎng)檢修車、管道檢測(cè)潛望鏡等排水維護(hù)設(shè)備，建立了完整的防汛排澇應(yīng)急機(jī)制，并在汛期得到實(shí)踐檢驗(yàn)。
張夏林說(shuō):“在政府財(cái)力有限、債務(wù)受控形勢(shì)下，PPP模式推動(dòng)了大額投資項(xiàng)目的迅速上馬，有助于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);通過(guò)能力建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，提升了服務(wù)管理質(zhì)量;政府、企業(yè)、社會(huì)滿意度大大提高，政府實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、減員增效，企業(yè)擴(kuò)大了知名度，社會(huì)資本找到了出路。”
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞認(rèn)為，池州PPP項(xiàng)目推進(jìn)符合PPP內(nèi)涵。一是有效盤活了存量債務(wù)、資產(chǎn)和資金;二是以運(yùn)營(yíng)商為核心，合同條款、責(zé)任劃分、質(zhì)量保證、調(diào)價(jià)機(jī)制、合作機(jī)制等都有明確規(guī)定;三是符合激勵(lì)相容原則，由專業(yè)的人干專業(yè)的事。
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