如何應(yīng)對水務(wù)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)？聽聽行業(yè)專家怎么說
2015年，環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)入事件、政策多發(fā)期，水十條、新環(huán)保法、78號文等法律與政策的落地拉開了變革大幕。PPP、公共服務(wù)采購等模式在水務(wù)市場大范圍應(yīng)用，大量資金涌入市場，整合并購案例風(fēng)起云涌，水務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨著一場深刻的變革。與此同時，行業(yè)內(nèi)部也有諸如：低價競爭、資本過熱、同質(zhì)化等問題產(chǎn)生，成為行業(yè)的痛點。面對這些新情況，該如何從頂層設(shè)計角度解讀新法律與政策，評價其落地效果，解決資本過熱，低價競爭等諸多問題？
焦小平觀點：2014年到2015年宏觀頂層設(shè)計基本結(jié)束，2016年財政部更多要轉(zhuǎn)向操作層，抓好執(zhí)行層。采用新的、更加透明可預(yù)期的方式推出第三批示范項目。財政部正醞釀PPP的預(yù)算管理制度，計劃在2016年年內(nèi)出臺，這將有助于打消社會資本對因政府換屆帶來的一些不確定性的擔(dān)憂。財政部要堅決剔除假PPP項目，多做真正的PPP項目，并通過示范項目總結(jié)出更多可放大、可復(fù)制、可推廣的PPP模式。此外，備受關(guān)注的PPP立法和特許經(jīng)營法也都在籌劃中。PPP最終的目標(biāo)是建立全國統(tǒng)一規(guī)范、透明、公開的PPP大市場，而且中國在3年內(nèi)會成為全球最大的PPP市場。
王凱軍觀點：水處理市場正在發(fā)生變化，未來污水處理投資的重點在農(nóng)村地區(qū)；當(dāng)前農(nóng)村污水處理從法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對設(shè)備的認(rèn)定，以及財政補(bǔ)助等方面出現(xiàn)的問題，根本上是制度問題；村鎮(zhèn)污水處理開展的關(guān)鍵不僅在于技術(shù)本身，更在于商業(yè)模式的選擇；不能僅僅依靠市場化運作，應(yīng)以政府引導(dǎo)為主。對于量大、面廣的技術(shù)，不能單純依靠市場競爭解決技術(shù)選擇問題，要依靠政府的推廣政策和制度；我國村鎮(zhèn)污水處理可以借鑒城市污水處理、三格化糞池、農(nóng)村沼氣及日本凈化槽的成功經(jīng)驗；以需求為導(dǎo)向，協(xié)同創(chuàng)新，實施方法上采取集約化組織、工業(yè)化裝備、市場化運作，同時，創(chuàng)新管理模式，建立基于市場機(jī)制的社會化服務(wù)體系。
“技術(shù)成功與否，不但要看發(fā)明和擁有人，以及擁有的公司對這個技術(shù)是否專業(yè)，還要看商業(yè)模式是否合適”。
傅濤觀點：對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)來說，2015年是深刻重構(gòu)的一年，是變革時代，是產(chǎn)業(yè)深刻重構(gòu)的時代。這兩年所出的環(huán)保政策多于過去10年的，幾乎所有政策都被重置了，這種變革一定是深刻的。同時，PPP結(jié)合著公共服務(wù)采購，重構(gòu)了許多新興環(huán)境領(lǐng)域的交易結(jié)構(gòu)。低價競爭是供給端的同質(zhì)化，通用型商品是環(huán)保行業(yè)的一個基本特征。另外一個方面，環(huán)境的需求在變?yōu)樾Ч、多樣化、個性化。同質(zhì)性供給比我們的需求發(fā)展還快，低價競爭的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)錯配造成的。
只有發(fā)現(xiàn)了新的用戶、新的需求，才是機(jī)會，圍繞用戶的需求組合技術(shù)和產(chǎn)品，這樣才能實現(xiàn)創(chuàng)新增長，這樣的供給才是新供給。
如果變革是必然的，等它變不如主動應(yīng)對。應(yīng)對的法寶有三個：創(chuàng)新、資本、生態(tài)化轉(zhuǎn)型。
王家卓觀點：海綿城市與黑臭水體治理密不可分。海綿城市的建設(shè)對水質(zhì)改善有重要作用，對治理合流制溢流污染、初期的雨水污染都有重要作用。建議因地制宜的制定階段性績效考核指標(biāo)：績效考核的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是指向性非常明顯的，要針對具體問題，并且要考慮到合同執(zhí)行的過程中可能的變化，在考核目標(biāo)的設(shè)定過程中，應(yīng)該考慮到這些情況，并有針對性的提出階段性的績效考核目標(biāo)，施工期很長的話，在這個階段怎么考核；開始運營后最初的階段要消滅黑臭，以后水質(zhì)要進(jìn)一步提升，應(yīng)該也有更高的水質(zhì)考核指標(biāo)。
薛濤觀點：2015年以來，政策環(huán)境有六個亮點，即重視公眾參與，逐步重視信息公開；環(huán)境治理考核注重從質(zhì)量出發(fā)而非從排放指標(biāo)出發(fā)；對市場化的逐步重視；對責(zé)任主體追究到位的重視；采用時間表倒逼機(jī)制；生態(tài)化思路的轉(zhuǎn)變，更加注重生態(tài)頂層結(jié)構(gòu)建設(shè)。同時，環(huán)保領(lǐng)域也應(yīng)警惕六種風(fēng)險，即部委合作乏力；治理指標(biāo)高但達(dá)標(biāo)率低；PPP平臺異化，金融系統(tǒng)愛國嫌私；科技水平不足，體制科研資源轉(zhuǎn)換效率低；地方保護(hù)主義“抬頭”；部分領(lǐng)域惡性競爭嚴(yán)重，市場發(fā)育畸形。
社會資本尚未大規(guī)模進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域可以理解，現(xiàn)在做得比較成熟的是污水處理廠，也就是BOT(特許經(jīng)營)模式，而在河道治理、城市黑臭水體等領(lǐng)域，PPP(公私合作)模式落地效果仍不理想。目前在水污染防治領(lǐng)域，社會資本積極進(jìn)入的也就是BOT模式的污水處理廠，這個模式比較成熟，容易推行，這算是PPP的第一階段，第二階段卻較難落地。比如河道治理，不會形成企業(yè)財務(wù)報表的資產(chǎn)，企業(yè)在融資上會有困難，且模式也不完整。同時，PPP模式下，企業(yè)治理能力面臨考驗，如果投資治理后水質(zhì)效果不能保證，地方政府肯定不會給錢，技術(shù)風(fēng)險很大。“應(yīng)該在合同里面有績效約定，這樣會降低企業(yè)的風(fēng)險，既保護(hù)社會資本也保護(hù)地方政府。”
車伍觀點：海綿城市是一種具有我國特色的形象化稱呼，國際通用術(shù)語為“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建”，指在城市開發(fā)建設(shè)過程中采用源頭削減、中途轉(zhuǎn)輸、末端調(diào)蓄等多種手段，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種技術(shù)，實現(xiàn)城市良性水文循環(huán)，提高對徑流雨水的滲透、調(diào)蓄、凈化、利用和排放能力。盡管舊城排水官網(wǎng)改造很重要，但已經(jīng)不足以解決問題，應(yīng)該充分發(fā)揮城市“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施與“灰色”基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同作戰(zhàn)的能力，維持或恢復(fù)城市的“海綿”功能。海綿城市的實質(zhì)就是用現(xiàn)代雨洪管理來解決城市發(fā)展帶來的一系列雨洪及生態(tài)問題，實現(xiàn)像自然界那樣的平衡。城市化區(qū)域?qū)τ旰榈木C合性管理，涉及到方方面面，不僅包括傳統(tǒng)的城市水網(wǎng)管道的建設(shè)，還包括城市的發(fā)展模式、規(guī)劃、土地利用等等，需要各個專業(yè)的配合。如今的海綿城市建設(shè)可以說是彌補(bǔ)過去城市建設(shè)的“欠賬”，即改變城市粗放型的發(fā)展模式，通過對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)和修復(fù)及低影響開發(fā)，逐步恢復(fù)城市自然的“海綿”功能。
張燎觀點：按效付費這個績效指標(biāo)設(shè)定很難，最好搞一個績效指標(biāo)體系，分成幾個大類，每幾大類有哪些指標(biāo)可以考慮選用，這個工作是中央國家級的部委、院所來做，具體由某個咨詢公司或者中介機(jī)構(gòu)來做會出現(xiàn)問題。對于合同文本，不反對適度的標(biāo)準(zhǔn)化，提高效率，推動行業(yè)工作質(zhì)量的提高，但是不要給使用者誤導(dǎo)，我建議是核心條款加應(yīng)用指南，每個條款它應(yīng)用的情形，應(yīng)用的注意事項，剩下的應(yīng)該由律師和項目咨詢公司來解決。
羅桂連觀點：2015年國內(nèi)PPP的元年，價格競爭愈演愈烈，有過之而無不及。然而背后動機(jī)，大同小異，后果也會八九不離十。低價奪標(biāo)的后果包括而不限于以下方面：損害了地方政府的心態(tài)與信用；重大項目無法發(fā)揮社會效益；財務(wù)投資者不敢參與；更為嚴(yán)重的是，如果因為惡性價格競爭，出現(xiàn)大量失敗項目，將導(dǎo)致各方精心培育的PPP事業(yè)的良好發(fā)展局面受到負(fù)面沖擊。
PPP最為重要的是根據(jù)技術(shù)、財務(wù)、法律方案，構(gòu)建價格形成機(jī)制、價格調(diào)整機(jī)制和成本費用與價格監(jiān)督機(jī)制，而不是某個鎖定的價格水平。對于PPP惡性價格競爭引發(fā)的問題，必須嚴(yán)格問責(zé)。地方政府要理直氣壯處罰投機(jī)者，絕對不能姑息。要對涉事政府官員嚴(yán)懲不貸。PPP項目競爭性招商運作全過程，應(yīng)該公開、公平、公正，經(jīng)得起各方面的拷問。政府與PPP項目公司之間發(fā)生的日常監(jiān)管及財政補(bǔ)貼事項，也有必要公開披露。
王強(qiáng)觀點：安慶污水廠的問題，如果還被認(rèn)為是一個問題的話，不在于低價，而在于中標(biāo)者的報價與其他競標(biāo)者相去甚遠(yuǎn)，已超過全行業(yè)的理性認(rèn)知范圍。低價可以代表PPP項目的物有所值，超低價很可能造成兩個P或多個P俱傷。PPP項目的物有所值不是通過一個項目前期論證“算”出來的，而是在項目后期運營中政企雙方堅持精耕細(xì)作，不斷自我加壓“管”出來的。PPP的意義在于面對復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，政府將實施中的各類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更加專業(yè)的企業(yè)管理。由于有了“干中學(xué)”的效應(yīng)，專業(yè)企業(yè)管理風(fēng)險的成本要比政府和新手來的更低，兩者的差值就是物有所值。物有所值的定量評估的就是企業(yè)與政府共同進(jìn)行風(fēng)險識別、評估和定價的過程。PPP項目失敗的一個重要原因在于政企雙方?jīng)]有對日后的風(fēng)險進(jìn)行正確的評估并取得共識，丑話沒有說在前面。
劉敬霞觀點：“PPP必須拆掉違章設(shè)置的‘禁止入內(nèi)’的墻，規(guī)范各種機(jī)構(gòu)庫的建設(shè)，按市場競爭法則向社會開放，才能使公開、透明、公平、公正、誠信成為PPP之魂。”
劉敬霞律師認(rèn)為：“通過設(shè)置PPP庫，限制服務(wù)提供者數(shù)量，限制相關(guān)主體參與項目的機(jī)會，屬于排除、限制市場競爭的行為，其危害是削弱、限制、排除市場競爭，高效率市場主體無法將高效率帶來的利益擴(kuò)大至消費者，低效率經(jīng)營者依然被保留在市場，競爭帶給市場的活力被扼殺，有違公共利益，侵犯了消費者的公平交易權(quán)，又干擾了市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。國家法律禁止經(jīng)營者之間形成壟斷協(xié)議，政府部門更不應(yīng)該通過自身權(quán)力促成若干經(jīng)營者壟斷市場，其設(shè)置PPP入庫者才可以提供服務(wù)的行為，涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》關(guān)于‘行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭’的規(guī)定，且與國家健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運行效率，維護(hù)消費者利益和社會公共利益的宗旨相違背”。
李煒觀點：在界定績效這塊，還存在著一些技術(shù)方面的或者實操方面的問題，現(xiàn)在比較提倡的，北京介紹的經(jīng)驗是區(qū)域補(bǔ)償，區(qū)域補(bǔ)償怎么和財政有效銜接，這些方面都需要去落實或者要明晰。磋商這個方式有一些好處，最大的一個好處，就像搞新興的項目，邊界條件很難界定，到底能達(dá)到什么樣的效果，政府肯定希望越快越好，但是從技術(shù)上是不是真的可行，這些如果用傳統(tǒng)的招投標(biāo)這種形式，是完全達(dá)不到這種效果的。所謂PPP還是采取其他方式來做環(huán)境治理，肯定是要達(dá)到一定的指標(biāo)。這是最關(guān)鍵的一個元素，我個人覺得有些東西現(xiàn)在是很難解決的。第一個就是指標(biāo)，比如生活污水，這些標(biāo)準(zhǔn)是非常明確的，但是對于既熱點又新興的行業(yè)，本身指標(biāo)不明確的情況下，怎么來處理，我們在這個領(lǐng)域呼吁，政府要專項的請一個懂行的技術(shù)顧問，這個能決定環(huán)境治理的項目是否能成功。
徐向東觀點：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營就是中國的PPP。特許經(jīng)營和中國的PPP應(yīng)該是一回事兒。2015年是PPP的突破年，突破有三點：第一個就是中國PPP的實踐和相關(guān)法律沖突的問題，今年會得到初步解決；第二個突破是金融機(jī)構(gòu)今年會大舉進(jìn)攻PPP，PPP創(chuàng)新融資方式一定會有一些突破；第三是對PPP的認(rèn)識，下一步工作重點一方面抓好頂層設(shè)計，另一方面站在項目管理的角度會有具體的規(guī)范。綜合治理項目肯定是將來的發(fā)展方向，不是單個，是兩個或多個項目的組合，這些可以統(tǒng)稱為區(qū)域PPP項目。比如一個污水處理廠加一個河道，可能還會加一個濕地公園。
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