如何讓PPP有效落地
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中低速增長(zhǎng)、地方政府面臨債務(wù)壓力、政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大的情況下，如何既保證合理經(jīng)濟(jì)增速，又避免以傳統(tǒng)的負(fù)債方式籌集資金？與社會(huì)資本合作推行PPP項(xiàng)目，成為一種務(wù)實(shí)的選擇。然而，這一理應(yīng)被各方樂見的模式，卻廣泛遭遇項(xiàng)目開工率低、落地難的尷尬。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)PPP立案項(xiàng)目開工率還不足5%。是什么阻礙了PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施？PPP項(xiàng)目的有效推動(dòng)又需要政府和社會(huì)資本做好哪些準(zhǔn)備？記者日前走訪了貴州省，為PPP項(xiàng)目落地尋求答案。
.jpg)
目.jpg)
1開工率為何不足5%?
財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心日前公布數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬億元。其中，新建項(xiàng)目占投資總額的91%，而實(shí)際開工項(xiàng)目351個(gè)，不足總數(shù)的5%；處于項(xiàng)目識(shí)別階段的PPP項(xiàng)目5542個(gè)，約占總數(shù)的78%。這些項(xiàng)目并不確定是否推行。
PPP直譯為公私伙伴關(guān)系，即公共私營(yíng)合作制，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。該模式鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一經(jīng)推出就引爆了地方政府的推廣熱情，紛紛爭(zhēng)先推動(dòng)PPP項(xiàng)目上馬。
然而，合作的愿望卻在現(xiàn)實(shí)中“遇冷”，目前我國(guó)PPP立案項(xiàng)目開工率還不足5%。“為什么PPP雷聲大、雨點(diǎn)？很重要的一個(gè)原因在于PPP沒有形成一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制。”國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)韓志鋒告訴記者，PPP分為使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目以及兩者結(jié)合項(xiàng)目。付費(fèi)方式不同，合作方式也不同。目前市場(chǎng)上更多關(guān)注政府付費(fèi)方式，對(duì)使用者付費(fèi)研究較少。“如果對(duì)付費(fèi)方式的年限、價(jià)格等沒有清晰的保證，企業(yè)就很難參與進(jìn)來。尤其很多城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目投資大、回報(bào)期長(zhǎng)，企業(yè)難免有顧慮”。
2015年，山地面積占比達(dá)90%的貴州省率先在西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“縣縣通高速”，這主要得益于從2007年起貴州省在PPP上的成功實(shí)踐。通過與中國(guó)交建、中國(guó)建筑、四川路橋等企業(yè)的合作，貴州“十二五”期間投入6100億元，目前高速公路總里程達(dá)到5128公里，位居全國(guó)第8位。2015年的高速公路增量居全國(guó)首位。
貴州省交通運(yùn)輸廳廳長(zhǎng)王秉清告訴記者，目前在高速公路的PPP合作中，主要是大型國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)資本相對(duì)較少。“交通項(xiàng)目太大了，一個(gè)項(xiàng)目動(dòng)輒就要幾百億元的投資，而回報(bào)率只有4%到8%，回報(bào)期限要幾十年，民營(yíng)資本沒有這個(gè)實(shí)力，也不感興趣。”王秉清說。
PPP近幾年風(fēng)生水起，市場(chǎng)也魚龍混雜。“有的地方政府不搞調(diào)查研究，忽視社會(huì)投資人的實(shí)力和業(yè)績(jī)，看重企業(yè)許諾的投資額和回報(bào)率，這樣的PPP合作往往是很難成功的。”中國(guó)交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安表示，中國(guó)交建160多個(gè)PPP項(xiàng)目全部都是根據(jù)項(xiàng)目的不同情況量身定做的，是公司不斷進(jìn)行商業(yè)模式創(chuàng)新的結(jié)晶。
目前，PPP推廣還存在著一定瓶頸。中國(guó)華融董事長(zhǎng)賴小民指出，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域分布失衡，絕大多數(shù)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目比例相對(duì)較低。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，PPP的成功實(shí)踐有賴于高度的契約精神和相關(guān)立法保障，過往的PPP失敗案例經(jīng)常表現(xiàn)為政企雙方在面臨糾紛和矛盾時(shí)，由于沒有相關(guān)的法律可循，造成責(zé)任無法落實(shí)，結(jié)果只能一拍兩散。
2成功的項(xiàng)目有哪些經(jīng)驗(yàn)？
“過去，傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的關(guān)系是兩條線，橋歸橋、路歸路；PPP改變了原有的資源配置方式，將兩者聯(lián)系到一起，要實(shí)現(xiàn)資源共享，收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理方式提出的新挑戰(zhàn)，需要雙方有強(qiáng)烈的責(zé)任感和智慧來破解各種矛盾問題。”劉尚希指出。
應(yīng)該看到，PPP不是單純的經(jīng)濟(jì)性合作，而是深深打上了社會(huì)性和公益性的烙印。
小省要辦大交通，貴州通過多種PPP合作方式將其變成了現(xiàn)實(shí)。到目前為止，PPP模式已經(jīng)被貴州用在了29個(gè)項(xiàng)目上，10個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)建成。成功經(jīng)驗(yàn)在哪里？“一是政府不該管的事，應(yīng)該放手給企業(yè)來做；二是要給企業(yè)合理的收益，必須讓企業(yè)有參與的積極性。”王秉清指出。
在山區(qū)修高速，一缺大量的資金，二需要過硬的技術(shù)，具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的中國(guó)交建集團(tuán)成為貴州合作修路的首選。為了吸引企業(yè)進(jìn)入，雙方想方設(shè)法力求合作共贏。對(duì)于那些核心路段，政府將投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)一條龍的環(huán)節(jié)全部交給企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)30年后再無償歸還給當(dāng)?shù)卣?ldquo;過去所有的環(huán)節(jié)都是分開招標(biāo)，建設(shè)的只管建設(shè)，運(yùn)營(yíng)的只管運(yùn)營(yíng)，事后出現(xiàn)糾紛責(zé)任時(shí)很難追償。現(xiàn)在全部由一家企業(yè)承擔(dān)，一方面節(jié)省了建設(shè)成本，縮短了建設(shè)工期。更重要的是，企業(yè)會(huì)自覺提升建設(shè)質(zhì)量，因?yàn)樗麄冞要經(jīng)營(yíng)30年呢！”貴州省交通廳總規(guī)劃師邱禎國(guó)指出。
對(duì)于那些地處偏遠(yuǎn)、效益不是特別好的路段，雙方則商定，如果運(yùn)營(yíng)效果不理想，政府會(huì)通過補(bǔ)貼方式讓企業(yè)得到合理的收益。對(duì)于那些貧困農(nóng)村地區(qū)的公路，因?yàn)槭找嫖⒈。腿Y興建，只把維護(hù)的任務(wù)交給企業(yè)。
“如果是30年前的高速公路，交運(yùn)量較大，項(xiàng)目造價(jià)適中，僅通過收費(fèi)就基本能夠做到持平。但是今天這樣的路已經(jīng)幾乎沒有了，沒有政府一定的補(bǔ)貼，企業(yè)是無法收回成本的。”趙喜安告訴記者。
“沒有政府之手的支撐，社會(huì)資本缺乏投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極性。基礎(chǔ)設(shè)施是公共資產(chǎn)，企業(yè)不能獲利太多，但也不能無利可圖。之所以創(chuàng)新了那么多種政企合作方式，就是為了實(shí)現(xiàn)雙方的互利共贏。政府要勇于擔(dān)當(dāng)，有了讓小利的胸懷才能換來后續(xù)發(fā)展的大利。”王秉清深有感觸地說。
過去高高在上的政府部門開始以服務(wù)企業(yè)的姿態(tài)投入社會(huì)治理。“項(xiàng)目的批審過程非常煩瑣復(fù)雜，我們?nèi)坑烧畞砼，為企業(yè)解除后顧之憂，讓他們心無旁騖地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。”邱禎國(guó)說。
企業(yè)在PPP建設(shè)中也得到了新的歷練。原本只有單一優(yōu)勢(shì)的企業(yè)也在PPP的合作過程中成長(zhǎng)為具備投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的市場(chǎng)主體，成為真正的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度參與者和政府購(gòu)買公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供者。
劉尚希認(rèn)為，PPP實(shí)際上扮演了推動(dòng)國(guó)企市場(chǎng)化改革的角色，“PPP是個(gè)競(jìng)爭(zhēng)非常充分的市場(chǎng)領(lǐng)域，通過PPP方式推進(jìn)國(guó)企改革是一個(gè)很好的切入點(diǎn)，對(duì)整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革都將產(chǎn)生不可估量的影響”。
3多重風(fēng)險(xiǎn)如何化解？
一個(gè)投資數(shù)百億元、投資周期幾十年的建設(shè)項(xiàng)目，其投資風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。很多風(fēng)險(xiǎn)是不可預(yù)測(cè)的，對(duì)高速路來說，經(jīng)濟(jì)增速調(diào)整帶來的車流量減少、高速收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等，都會(huì)給運(yùn)營(yíng)帶來很大的不確定性。
“最大的風(fēng)險(xiǎn)還是來自日后的運(yùn)營(yíng)，如果車流量上不去，運(yùn)營(yíng)得不好，對(duì)政府和企業(yè)來說都是很大的壓力。”王秉清說。
劉尚希也表示，PPP從短期看沒有問題，從長(zhǎng)期看則要看交通先行能否帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大循環(huán)。一般來說，平均每1億元的高速公路投資可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.3億元至1.5億元。“PPP不是一勞永逸，真正能否實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)還取決于本地區(qū)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資環(huán)境等因素的持續(xù)優(yōu)化。”劉尚希指出。
在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、管理和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都面臨一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，加之政策變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得企業(yè)預(yù)測(cè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加困難。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的認(rèn)識(shí)、論證，風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的不足，合同中的責(zé)任不清，都很容易使PPP項(xiàng)目陷入困境。
劉尚希認(rèn)為，PPP模式值得鼓勵(lì)，但PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制仍需要完善，盈利模式也需要透明，資金的退出機(jī)制也需要完善，這樣才能降低包括央企在內(nèi)的社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，形成良性循環(huán)。
今年的政府工作報(bào)告也提出，要“完善政府和社會(huì)資本合作模式”“充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情”。
PPP模式讓傳統(tǒng)模式下并不具備投資條件的項(xiàng)目成為可能。如何實(shí)現(xiàn)PPP的大范圍成功推廣？“一是政策層面要做好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步健全法律體系，完善誠(chéng)信履約機(jī)制；二是在操作層面要建立政企平等協(xié)商、權(quán)責(zé)匹配、責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理的退出機(jī)制；三要完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和金融支持機(jī)制，使資本收益更加合理。”趙喜安建議。
據(jù)韓志峰透露，國(guó)家發(fā)改委正在牽頭推進(jìn)PPP立法，目前已商定了立法的工作方案。PPP立法可以解決PPP模式目前無法可依的諸多問題，一旦立法之后或可掃清PPP發(fā)展的障礙。（本報(bào)記者溫源劉坤）
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
