源頭分類入手破解垃圾發(fā)電難題
8月23日，位于天津薊縣別山鎮(zhèn)的綠色動力，日處理量700噸的BOT項目引發(fā)由于“鄰壁效應(yīng)”遭遇環(huán)保組織抗議。該事件的起因源于垃圾發(fā)電廠在運營百日后，由于焚燒廠附近的別山鎮(zhèn)居民不約而同的出現(xiàn)不良反應(yīng)。當?shù)鼐用窦娂妼⒚^對準垃圾焚燒廠排放的大量二惡英，根據(jù)“自然之友”的調(diào)查報告顯示，這是周邊居民出現(xiàn)一系列不良反應(yīng)的根本原因。
事實上，薊縣綠色動力遭遇的困境只是近些年，各大垃圾發(fā)電廠備受爭議的縮影之一。
由于生活垃圾填埋場逐漸飽和，垃圾發(fā)電被認為是有效解決垃圾日益增長的最佳解決方案。此外，隨著國內(nèi)企業(yè)對爐排爐技術(shù)的引進改良，中國垃圾發(fā)電技術(shù)已逐漸走向全球前列，在過去十年間，垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。根據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)統(tǒng)計。從在建的規(guī)模來看，到2015年全年是新增處理處置規(guī)模5.5萬噸，而2016年上半年規(guī)模就有3.8萬噸。2016年，行業(yè)規(guī)模建設(shè)依然會有近50%的增長，在十三五期間，城鎮(zhèn)焚燒總規(guī)模在900億元左右。
然而，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，中國垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)除了規(guī)模化的增長外，還陷入了輿論眾矢之的與被民眾妖魔化的境地，究其原因，在于多年來，注重末端治理，忽視源頭分類的管理邏輯。
被遺忘的源頭分類
1988年，深圳第一座垃圾發(fā)電廠打開了中國垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的序幕。到了1997年，受亞洲金融危機的沖擊和世界經(jīng)濟增長減速的影響，我國政府決定實施積極財政政策，增發(fā)長期建設(shè)國債，這筆長期建設(shè)國債規(guī)模逐漸達到2200億。這批國債很大一部分用于公共設(shè)施建設(shè)，其中包含體量龐大的垃圾處理設(shè)施、分選、焚燒設(shè)備，因此在上世紀末，我國垃圾發(fā)電進入了一段“大躍進”時期。然而，這期間并未能根本解決生活垃圾處理處置難題。相反，由之引發(fā)的環(huán)境、社會問題不斷發(fā)酵，多次導致群體事件，也就是俗稱的鄰壁效應(yīng)。
就在不久前，由蕪湖生態(tài)中心和自然之友聯(lián)合發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》(第三期)(本文簡稱《報告》)在業(yè)內(nèi)引起熱議并引發(fā)巨大關(guān)注！秷蟾妗穬(nèi)容顯示，截止2016年2月，全國(除港澳臺)已運行的生活垃圾焚燒廠共231座，僅105座焚燒廠具有公開自行監(jiān)測信息;而其中被列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單的焚燒廠，2015年僅84座，2016年僅90座，生活垃圾焚燒廠的信息公開程度不盡如人意，垃圾發(fā)電陷入了環(huán)保輿論困境。
如果以垃圾發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈：收集、轉(zhuǎn)運、處理處置來看，當前焚燒發(fā)電技術(shù)手段成熟，那么真正的原因則是出在源頭分類階段，也就是說收集、轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)。
源頭分類是一個龐大而復(fù)雜的工程，單就轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)而言，該過程造成了80%可利用資源的破壞，如果在收集環(huán)節(jié)不做好分類，再先進的分類技術(shù)也無能為力。
此外，以中國的生活垃圾組分來看，中國垃圾組分中有近60%的廚余垃圾。廚余垃圾本身熱值不高，且含有60%的水分，這導致焚燒不充分，一些垃圾焚燒發(fā)電廠甚至需要摻燒煤炭以保障有效的燃燒，造成了一定環(huán)境污染。
只要把廚余垃圾分類做好，可以降低2/3的處理成本。這些成本完全可轉(zhuǎn)化成環(huán)保和經(jīng)濟效益，然而，現(xiàn)實卻不容樂觀。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）城市建設(shè)司市容環(huán)境處處長楊宏毅認為：從2000年原建設(shè)部選取8個試點城市開始，到2014年住建部等5部委選取26個城市和區(qū)作為生活垃圾分類示范。可以說，環(huán)衛(wèi)部門一直在尋求分類收運和分類處理的路徑。2014年清運量1.79億噸，但來自生活源的廢品回收量僅6000萬噸，占比僅僅25%左右。
一般來說，決定一個產(chǎn)業(yè)能否順利發(fā)展有兩個要素：其一，技術(shù)成熟度；其二，政策合理度。垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)成熟已毋庸置疑，因此，從管理角度稍加分析即可發(fā)現(xiàn)，當下產(chǎn)業(yè)激勵政策多以末端治理為主，而重要的的源頭分類環(huán)節(jié)卻少有相應(yīng)法規(guī)支持，這可能是造成焚燒發(fā)電被“妖魔化”的根本原因。
政策杠桿失靈
國內(nèi)垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍然處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過度階段。多年源頭分類的政策導向催生了盤根錯節(jié)的利益糾葛已然根深蒂固。
一位垃圾發(fā)電企業(yè)的負責人曾表示：“源頭分類將大量擠占垃圾發(fā)電原料，這必將威脅垃圾發(fā)電企業(yè)的生存。企業(yè)一旦經(jīng)營不善，其產(chǎn)業(yè)鏈條相捆綁的地方政府稅收、利益輸送也將有所影響。尤其是一些二線、三線城市。你多分類一噸，我就少燒一噸，少獲得一噸補貼。”人為因素為垃圾源頭分類設(shè)置了一道障礙。
在筆者看來，其背后原因，法律法規(guī)杠桿失靈首當其沖。作為固體廢物管理，特別是造成較大社會、環(huán)境影響的的危險廢物監(jiān)測的規(guī)定《固廢法》，當下仍然十分初級。其一，按照《固廢法》規(guī)定，廢物貯存、利用、處置等防治設(shè)施必須與主體工程同時通過“三同時”驗收。然而，在項目事前、事中監(jiān)管中，均沒有明確提出將危險廢物貯存場所作為一個排放源開展環(huán)境監(jiān)測的要求。其二，對于固體廢物管理規(guī)范化的判斷，主要是信息統(tǒng)計、貯存、申報、運輸?shù)仁欠襁_到相關(guān)法律法規(guī)或政策要求，基本上靠主觀判斷，發(fā)揮自由裁量，監(jiān)測指標所占比重很少，缺少類似于水、氣、聲排放標準的客觀評價依據(jù)。其三，固體廢物并非達標排放管理，而是以風險管控為主，對于現(xiàn)場管理人員的素質(zhì)和能力要求較高，容易出現(xiàn)法律的嚴肅性與實際監(jiān)管的粗放性不相吻合的情況。
此外則是管理導向的偏位，政府的補貼邏輯更多的針對末端處理——即垃圾處理處置環(huán)節(jié)。目前，一個發(fā)電廠的盈利模式主要來自于“可再生能源上網(wǎng)電價”和“垃圾處理補貼”。此外，還有一系列隱形補貼，其中包含土地免稅、對海外設(shè)備進口享受的稅費減免、發(fā)改委專項資金以及亞行的貸款，這與光伏、風電、生物質(zhì)能源的補貼方式多有類似。
由于垃圾發(fā)電在源頭分類環(huán)節(jié)法律法規(guī)難以落地，也沒有享受政府的補貼激勵，在利益驅(qū)使下，更多的投資被用在末端處理環(huán)節(jié)。如何打破現(xiàn)狀，還需在垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)引入市場化機制，相比較為閉塞的末端焚燒發(fā)電環(huán)節(jié)，在垃圾收集轉(zhuǎn)運端相對容易實現(xiàn)。
破局：分類市場化是關(guān)鍵
2015年，“可再生能源補貼”走向拐點，由于地方財政收入壓力較往年仍在增加，補貼拖欠的現(xiàn)狀在全國各地開始顯現(xiàn)，由之導致環(huán)保企業(yè)應(yīng)收賬款的增加。根據(jù)《點綠科技》的統(tǒng)計，環(huán)保企業(yè)應(yīng)收賬款超過300億，應(yīng)收賬款占總資產(chǎn)的13%。也就是說，相當于部分收入僅是紙上富貴，真正貢獻業(yè)績的收入較為有限，企業(yè)的應(yīng)收賬款很可能因最終不能夠全部收回而成為壞賬，逐漸成為上市公司財務(wù)隱患。
從國家大環(huán)境上來看。未來，補貼將不再是撬動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的唯一手段，到了2020年，《可再生能源法》中的補貼機制甚至可能取消，垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)將逐漸由半市場化走向完全市場化。
不久前，德國修改了《可再生能源法》，取消了本國生物質(zhì)的建設(shè)補貼。中國國內(nèi)也頻繁出現(xiàn)在不久之后取消可再生能源補貼的消息。可以看出，中國政府已認識到任何一個產(chǎn)業(yè)，最終要走向市場化運作，這才是良性、健康的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。
從國家大方向上看。中央部門已著手出臺政策推動垃圾源頭分類。不久前，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合出臺的《垃圾強制分類制度》征求意見稿要求，到2020年底，重點城市生活垃圾得到有效分類，垃圾分類的法律法規(guī)和標準制度體系基本建立，生活垃圾回收利用率達到35%以上。
磐石能源環(huán)境研究所副主任毛達認為：“推行源頭分類，仍然需要法律強制推動，很多國家都實行、不分類不收、不分類承擔法律責任的做法，所謂的‘強制分類’應(yīng)該體現(xiàn)到這方面。”
商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司處長李嘉健也曾建議：“在收集環(huán)節(jié)，設(shè)置生活垃圾收集容器時要考慮到回收的便利，盡量避免進入垃圾清運體系，提高資源回收利用率。在運轉(zhuǎn)和分揀環(huán)節(jié)。探索利用廢舊商品回收車，實現(xiàn)可回收物的收集。在處理環(huán)節(jié)。將廢舊商品分揀中心和加工處理基地與垃圾末端處理設(shè)施聯(lián)合建設(shè)，提高資源回收率。”
在源頭分類完全實行市場化之前，以補貼撬動未嘗不是一種有效的促進途徑。譬如廣東省在試點對于造成污染的垃圾焚燒發(fā)電廠將取消其享受的補貼政策，并將垃圾焚燒補貼逐步轉(zhuǎn)向垃圾分類補貼，臺北設(shè)立了分類回收基金鼓勵源頭分類。以上均是國內(nèi)大多城市可效仿的方法。
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