我國(guó)從2000年開(kāi)始推廣垃圾分類(lèi)制度，16年間各地政府做出過(guò)各種嘗試，但是垃圾分類(lèi)制度始終無(wú)法大范圍推行，背后的癥結(jié)到底在哪里?  

中國(guó)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背后，環(huán)境問(wèn)題一直如芒在背，已經(jīng)滲透到生活的方方面面?？吹靡?jiàn)的是霧霾，但還有更多看不見(jiàn)卻又和生活息息相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，比如垃圾圍城。  

垃圾圍城是全球性難題，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)主義的興起，越來(lái)越多的生活垃圾被不斷制造出來(lái)，為了保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大量的垃圾被運(yùn)往城鄉(xiāng)集合部，對(duì)城市形成包圍之勢(shì)。根據(jù)住建部2013年的數(shù)據(jù)，我國(guó)有三分之一以上的城市被垃圾包圍，城市垃圾堆累計(jì)侵占土地75萬(wàn)畝。王久良2010年拍攝的紀(jì)錄片《垃圾圍城》，通過(guò)對(duì)北京周邊幾百座垃圾場(chǎng)的調(diào)查，用鏡頭記錄了北京的垃圾圍城現(xiàn)象。  

面對(duì)垃圾圍城的嚴(yán)峻形勢(shì)，垃圾分類(lèi)被普遍認(rèn)為是解決該問(wèn)題的重要步驟。2016年9月，發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(征求意見(jiàn)稿)》將“分類(lèi)回收，促進(jìn)利用”作為基本原則。同濟(jì)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究所教授杜歡政認(rèn)為，要消除垃圾圍城的隱患，首先要從改變公眾觀(guān)念做起，特別是要推進(jìn)垃圾分類(lèi)。浙江省公共政策研究院副院長(zhǎng)藍(lán)蔚青也認(rèn)為政府部門(mén)要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)讓全民參與處置垃圾。  

垃圾分類(lèi)：起步早，走得慢  

其實(shí)垃圾分類(lèi)這一步，早在16年前就已經(jīng)邁了出去。2000年，原建設(shè)部公布了8個(gè)“生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市”，分別是北京、上海，南京，杭州，桂林，廣州，深圳，廈門(mén)。這幾個(gè)城市針對(duì)垃圾分類(lèi)進(jìn)行了各種嘗試，但效果并不令人滿(mǎn)意。  

早在1996年，北京西城區(qū)的大乘巷就開(kāi)始了垃圾分類(lèi)。居住在大乘巷的一位退休教師王廷韞在一次講座中認(rèn)識(shí)了民間組織地球村的創(chuàng)始人廖曉義，了解到后者恰好想找一個(gè)小區(qū)做垃圾分類(lèi)的試點(diǎn)。隨后，這件事得到了大乘巷家委會(huì)主任陳淑芬的支持，于是家委會(huì)一方面通過(guò)辦講座、公開(kāi)信等形式讓居民了解并自愿加入到垃圾分類(lèi)的行動(dòng)中，另一方面利用辦公經(jīng)費(fèi)買(mǎi)了6個(gè)大桶，貼上不同的標(biāo)識(shí)，開(kāi)始了垃圾分類(lèi)的嘗試。雖然起初居民并不理解，但是在家委會(huì)的耐心工作下，居民逐漸接受并習(xí)慣了這種新的垃圾模式。  

“這樣做了一年多以后，居民就逐漸形成了習(xí)慣。一些搬遷到別的小區(qū)的住戶(hù)還反映，到了新小區(qū)以后不實(shí)行垃圾分類(lèi)，讓他們感到像缺了點(diǎn)什么似的不適應(yīng)。”  

2010年的跟蹤報(bào)道顯示，大乘巷有9成的居民自覺(jué)參與了垃圾分類(lèi)。向新住戶(hù)科普垃圾分類(lèi)方法已經(jīng)成了老住戶(hù)們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。每棟樓的樓門(mén)長(zhǎng)還自愿承擔(dān)了垃圾分類(lèi)的勸導(dǎo)工作，即便租戶(hù)更迭頻繁，垃圾分類(lèi)的規(guī)矩卻一直保留了下來(lái)。  

但是垃圾分類(lèi)在北京卻并沒(méi)有如預(yù)想般走上正軌。環(huán)保組織“自然之友”深入北京垃圾分類(lèi)試點(diǎn)小區(qū)進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)雖然試點(diǎn)小區(qū)數(shù)量不斷增加，垃圾分類(lèi)的硬件設(shè)備越發(fā)完善，占據(jù)垃圾總量超過(guò)一半的廚余垃圾也得到了更有效的處理，但總體情況仍然不樂(lè)觀(guān)。  

一方面，試點(diǎn)小區(qū)雖然設(shè)立了三類(lèi)垃圾：廚余垃圾，可回收物，其他垃圾。但由于市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)只負(fù)責(zé)回收廚余垃圾和其他垃圾，可回收物的垃圾桶完全處于“棄養(yǎng)”狀態(tài)。  

另一方面，居民的分揀意識(shí)不足，垃圾分類(lèi)主要是靠“垃圾分類(lèi)指導(dǎo)員”進(jìn)行二次分揀。原本是承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)督角色的分類(lèi)指導(dǎo)員，無(wú)形中變成了垃圾分揀者，長(zhǎng)此以往，其他居民“搭便車(chē)”的心理也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，垃圾分類(lèi)制度容易陷入形同虛設(shè)的困境。試點(diǎn)小區(qū)尚且如此，其他小區(qū)的情況恐怕會(huì)更糟糕。上海則在垃圾分類(lèi)的類(lèi)別上面進(jìn)行了好幾輪的嘗試，1995年開(kāi)始，先按照“有機(jī)”和“無(wú)機(jī)”的方式進(jìn)行試點(diǎn)，2008年又實(shí)行四色垃圾桶，分別對(duì)應(yīng)“玻璃”，“有害垃圾”，“可回收物”，“其他垃圾”。但調(diào)查顯示，四分法收集的垃圾量?jī)H占生活垃圾總量的3.5%。為了應(yīng)對(duì)這一狀況，上海又將“四分法”簡(jiǎn)化為“廚余果皮”和“其他垃圾”的“干濕兩分法”。但是根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院2015年發(fā)布的居民社區(qū)生活狀況調(diào)查報(bào)告顯示，僅有6.5%的居民表示“完全實(shí)行了垃圾分類(lèi)”，而高達(dá)32.1%的居民則“從未實(shí)行過(guò)垃圾分類(lèi)。”  

垃圾分類(lèi)為何屢戰(zhàn)屢敗  

垃圾分類(lèi)遭遇滑鐵盧的原因眾說(shuō)紛紜，基本可以歸結(jié)為以下三種原因。  

其一，居民個(gè)體的內(nèi)在因素，包括對(duì)垃圾分類(lèi)知識(shí)掌握程度低，對(duì)垃圾分類(lèi)抱有抵觸態(tài)度等。  

其二，垃圾分類(lèi)制度本身存在問(wèn)題，報(bào)道顯示很多地區(qū)雖然居民預(yù)先做好了分類(lèi)，但是市政部門(mén)回收時(shí)卻依然將垃圾合并處理，“一鍋化”的后期處理直接影響了居民對(duì)垃圾分類(lèi)制度的信心，進(jìn)而影響到前期的分類(lèi)，造成惡性循環(huán)。  

其三，垃圾分類(lèi)的配套制度不完善，比如獎(jiǎng)懲制度，相關(guān)的宣傳制度等。  

但僅此而已嗎?以上提到的這三類(lèi)原因，在推廣垃圾分類(lèi)制度的十幾年間，不同的城市針對(duì)每一項(xiàng)都出臺(tái)過(guò)專(zhuān)門(mén)的舉措。居民缺乏垃圾分類(lèi)知識(shí)，尚未養(yǎng)成垃圾分類(lèi)的習(xí)慣?那我們從娃娃抓起，上海專(zhuān)門(mén)舉辦了中小學(xué)生“垃圾分類(lèi)與減量”網(wǎng)絡(luò)知識(shí)競(jìng)賽，“垃圾分類(lèi)演講比賽”。  

垃圾分類(lèi)后期處理有缺陷?  

南寧市制定分別回收處理政策，可回收垃圾由居民或物業(yè)公司集中收儲(chǔ)后出售給廢品收購(gòu)站，其他垃圾由環(huán)衛(wèi)部門(mén)回收再運(yùn)到垃圾中轉(zhuǎn)處理廠(chǎng)，廚余垃圾則由餐廚公司收集后運(yùn)往餐廚無(wú)害化處理廠(chǎng)。深圳市城管局則表示居民如果發(fā)現(xiàn)垃圾混合收運(yùn)的現(xiàn)象可以撥打?qū)ｉT(mén)的投訴電話(huà)。  

垃圾分類(lèi)配套制度不完善?  

事實(shí)上，“胡蘿卜加大棒”的策略早已上馬。  

一方面，北京、上海近期紛紛表示要強(qiáng)制推行垃圾分類(lèi)制度。  

另一方面，獎(jiǎng)勵(lì)制度也在不斷推陳出新。北京推廣智能垃圾回收機(jī)，扔垃圾可獲積分為公交卡充值，上海推行綠色賬號(hào)，只要到小區(qū)指定地點(diǎn)準(zhǔn)確分類(lèi)投放垃圾賬號(hào)內(nèi)就自動(dòng)存入積分，積分能夠兌換各種禮品。然而，垃圾分類(lèi)制度依然沒(méi)有成功。  

重新審視這三個(gè)原因不難發(fā)現(xiàn)，這些原因都是從垃圾分類(lèi)制度推行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題歸納總結(jié)而來(lái)，而各地方的解法也是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。但是垃圾分類(lèi)制度并不是從天而降的，它的出現(xiàn)是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展產(chǎn)生的種種環(huán)境問(wèn)題。那么回歸到垃圾分類(lèi)制度產(chǎn)生和變化的過(guò)程中，似乎能獲得一些啟示。所以不妨來(lái)看看被公認(rèn)為垃圾分類(lèi)最成功的日本，是如何把這一制度推向成功的。  

日本的成功：公眾的覺(jué)醒  

日本在上世紀(jì)50年代面臨過(guò)和中國(guó)一樣的環(huán)境困境，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，消費(fèi)主義盛行，也造成了垃圾圍城的現(xiàn)象。最初日本對(duì)垃圾也采取填埋處理，但是由于國(guó)土面積狹小，很快便引發(fā)了大規(guī)模的環(huán)境公害事件如著名的水俁病事件。隨后政府改為焚燒處理，但深受環(huán)境公害之苦的居民因此展開(kāi)了全國(guó)性的鄰避運(yùn)動(dòng)(Not-In-My-Back-Yard，居民因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目給自身帶來(lái)的負(fù)面影響，產(chǎn)生的抵觸情緒和行為)。  

到了20世紀(jì)80年代，泡沫經(jīng)濟(jì)催生的消費(fèi)熱潮導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化。在這個(gè)階段，政府不再是垃圾處理的唯一主導(dǎo)者，廣大的居民開(kāi)始加入到完善垃圾處理制度的過(guò)程中。剛開(kāi)始，居民還只是懷著鄰避情緒消極的抵抗。上世紀(jì)90年代，日本中部的工業(yè)重鎮(zhèn)名古屋為了平衡日益增長(zhǎng)的垃圾量和土地資源緊缺之間的矛盾，計(jì)劃在藤前海灘濕地建設(shè)新的垃圾填埋場(chǎng)，但是這一規(guī)劃在環(huán)境影響評(píng)估的過(guò)程中引起公眾強(qiáng)烈的反對(duì)，不得不中止。  

這次的事件促使名古屋政府改變了垃圾管理政策的思路，從廢棄物的末端處理轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;減量化，再使用，循環(huán)”(Reduce，Reuse，Recycle)的3R政策。但更重要的是，通過(guò)參與環(huán)境影響評(píng)估評(píng)估進(jìn)程，公眾開(kāi)始意識(shí)到制造越多的垃圾，就意味著會(huì)有更多的垃圾處理廠(chǎng)要被建設(shè)在自家門(mén)口。當(dāng)人們跳出鄰避情緒開(kāi)始理性的看待垃圾處理的問(wèn)題時(shí)，終于發(fā)現(xiàn)自己也垃圾處理困境的癥結(jié)之一。  

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)的教授呂維霞在2014年底針對(duì)日本高校學(xué)生及在職員工進(jìn)行的垃圾分類(lèi)實(shí)證調(diào)查分析也顯示，33.1%的受訪(fǎng)者認(rèn)為垃圾分類(lèi)取得成功的原因是全民參與，而參與垃圾分類(lèi)回收最主要的兩個(gè)動(dòng)因是公民責(zé)任(41%)和社會(huì)風(fēng)氣(37%)。當(dāng)日本面臨垃圾處理的難題時(shí)，是公眾的覺(jué)醒和參與最終推動(dòng)了問(wèn)題的解決。  

公眾參與如何實(shí)現(xiàn)  

公民責(zé)任并不是與生俱來(lái)的先天產(chǎn)物，社會(huì)風(fēng)氣也不是一天養(yǎng)成的。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這兩者都是在公眾參與社會(huì)議題的過(guò)程中構(gòu)建起來(lái)的，填鴨式的政策灌輸并不能從根本解決問(wèn)題。所以重點(diǎn)在于“參與”，讓公眾參與到垃圾處理議題，甚至環(huán)境議題當(dāng)中。  

公眾對(duì)于環(huán)境議題的參與大致可分為兩種模式，通過(guò)特定的制度進(jìn)行參與，通過(guò)抗議等強(qiáng)硬方式參與。最有效的制度型參與就是環(huán)境影響評(píng)估制度(EnvironmentalImpactAssessment，簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng))，環(huán)評(píng)旨在評(píng)估一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目可能造成的環(huán)境影響。抗議型參與指的是通過(guò)聚眾表達(dá)意見(jiàn)的群體性事件等方式反對(duì)一項(xiàng)被認(rèn)為有害的工程項(xiàng)目，比如今年發(fā)生在湖北仙桃，反對(duì)建造垃圾焚燒廠(chǎng)的公眾游行事件。  

從垃圾處理的角度來(lái)看，抗議型參與并沒(méi)有擺脫鄰避運(yùn)動(dòng)的窠臼，被一個(gè)地方趕走的項(xiàng)目可能會(huì)落戶(hù)到另一個(gè)地方，只要垃圾總量還在增加，這種垃圾處理的項(xiàng)目就不會(huì)消失。而原本能讓公眾有效參與到環(huán)境決策當(dāng)中，進(jìn)而提升公民意識(shí)和責(zé)任的環(huán)境影響評(píng)估制度，在中國(guó)卻并沒(méi)得到充分的發(fā)展。  

環(huán)評(píng)在我國(guó)雖然開(kāi)始的很早，20世紀(jì)70年代末就開(kāi)始實(shí)施，但是主要依靠的卻并不是公眾，而是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)組織審查，必要時(shí)會(huì)邀請(qǐng)專(zhuān)家，普通民眾基本沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到具體的決策中。雖然2003年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，也有諸如“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的條款。但是除了這種原則性條款，我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在公眾參與的方式和程序、救濟(jì)方法等具體事項(xiàng)方面卻鮮有規(guī)定。  

今天，我們面臨的越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題，其中的一些比如垃圾處理問(wèn)題必須要得到公眾的參與才能解決。這種時(shí)候越來(lái)越多的聲音開(kāi)始反思公民意識(shí)和責(zé)任感的不足，的確，在大乘巷的故事中，居民的自主性和責(zé)任感是垃圾分類(lèi)能有效延續(xù)十幾年的根本原因。但是，大乘巷的例子注定只能是個(gè)例。因?yàn)楣褚庾R(shí)和責(zé)任感從來(lái)都不是從天而降的，民眾們需要充分的了解與自己的生活息息相關(guān)的議題，更需要有機(jī)會(huì)參與到這些議題的決策當(dāng)中。只有當(dāng)民眾有機(jī)會(huì)成為公民時(shí)，我們才能繼續(xù)討論公民意識(shí)和責(zé)任感。社會(huì)學(xué)家馬歇爾將公民身份拆解為公民權(quán)利，政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利三個(gè)方面，這三種權(quán)利就是培育公民的土壤，而這個(gè)土壤的養(yǎng)護(hù)，則需要政府和社會(huì)的共同努力。

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