紹興差別化管理大氣污染源
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立法，是一項關系城市未來的重要頂層設計。
把最迫切的民生訴求，以立法的形式撐起保障之傘，這在浙江省紹興市制定的地方性法規(guī)《紹興市大氣污染防治條例》（以下簡稱《條例》）中有了鮮明體現(xiàn)。經(jīng)浙江省第十二屆人大常委會第三十三次會議批準，《條例》從11月1日起正式施行。這在紹興建城史和民主法治進程中具有里程碑意義。
新修訂的《大氣污染防治法》和《浙江省大氣污染防治條例》都實施不久，紹興為何還要制定大氣污染防治條例？其背后有著怎樣的考量？《條例》有哪些亮點？記者對此進行了采訪。
法為何而立？
回應群眾期盼，強調(diào)政府擔當
紹興選中“氣”進行地方立法，并非偶然，而是民意所向。近年來，紹興把生態(tài)文明建設擺在突出位置，大力推進“五氣合治”，但距群眾期待尚有相當距離，大氣污染、灰霾仍是群眾投訴的焦點。
2015年，紹興市區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良率為73%，輕度污染天數(shù)為70天，中度和重度污染天數(shù)達到24天？諝赓|(zhì)量綜合指數(shù)全省排名第9位，在全國72個城市中位于第40位，2015年全市大氣污染投訴量占到環(huán)保投訴總量的60%。
紹興市環(huán)保部門開展的大氣污染防治立法公眾問卷調(diào)查也佐證了這一點，有99%的市民關注空氣質(zhì)量對健康的影響，80%左右的市民認為應以本地的污染為主。而針對紹興是否有必要制定大氣污染防治條例的題項上，91.17%的市民認為“很有必要”或“有必要”。
為積極回應群眾期盼，為紹興市大氣污染防治提供根本性、長遠性保障，《條例》應運而生。從去年9月25日紹興市正式被賦予地方立法權，到《條例》誕生正好1年多時間，實現(xiàn)了當初“當年立項、當年起草、當年審議、當年批準、當年實施”的立法目標。
制定地方性法規(guī)，對于紹興來說還是第一次。為此，紹興市委書記兩次專題聽取立法工作匯報，提出重要指導意見；市委常委會把制定任務列入市委年度主要工作清單和全面深化改革目標任務書中；市人大和市政府主要領導高度重視，市政協(xié)積極出謀劃策，社會各界人士踴躍參與。
“立好‘首法’，全市上下充滿期待，壓力之大前所未有。我們一步一個腳印，趟出了紹興地方立法之路。”參與立法的相關人士這樣告訴記者。
亮點在何處？
細化上位法要求，體現(xiàn)更多自主權
在國家層面和省一級層面，關于大氣污染防治的法律和條例早已具備，但對于紹興而言，這還遠遠不夠。
“上位法考慮到各地有不同的實際情況，會對一些條款僅做原則性規(guī)定，有的甚至沒有做出規(guī)定。這雖然有利于地方靈活發(fā)揮，但也給地方的大氣污染防治帶來了缺乏針對性、可操作性和有效性的難題。”紹興市環(huán)保局副局長徐金泉表示，地方性法規(guī)的最大優(yōu)勢是結合本市環(huán)境、產(chǎn)業(yè)特點，精準立法，“紹興的這次大氣污染防治立法，不是對上位法的突破，而是在遵循上位法原則和理念的基礎上，對原有的原則性規(guī)定和‘空白’地帶進行補充。”
那么，《條例》如何細化上位法的要求，彰顯出紹興特色？
在污染源管控制度上，《條例》提出了建立差別化管理制度！稐l例》第19條提出，市和區(qū)、縣（市）人民政府可以采取企業(yè)綜合經(jīng)濟效益排序等方式，對大氣重污染企業(yè)實行大氣污染物排放總量差別化控制，或者實施差別化水價、氣價等措施。按企業(yè)綜合經(jīng)濟效益排序并實施差別化的財政政策，是紹興市的一項改革成果，但從大氣污染的角度來規(guī)定，則是這次《條例》制定的新舉措。
針對機動車船的特點，《條例》第23條還明確了經(jīng)排氣監(jiān)督抽測，機動車不符合排放限值標準的，環(huán)境保護行政主管部門應當責令機動車所有人或者使用人在15日內(nèi)進行維修，并重新進行排氣污染檢測。逾期未維修或者經(jīng)重新檢測仍不符合排放限值標準的，不得上路行駛。紹興市環(huán)保局相關負責人介紹說，在環(huán)保標志被取消后，《條例》這一規(guī)定是補缺式立法，強調(diào)了環(huán)境保護行政主管部門的這一職責。
針對大氣污染損害問題，《條例》第12條規(guī)定，建立和完善大氣污染損害賠償制度。排污單位發(fā)生大氣環(huán)境污染事故或者排放大氣污染物造成環(huán)境污染損害的，環(huán)境保護行政主管部門可以通過磋商、行政協(xié)調(diào)等途徑確認排污單位承擔生態(tài)環(huán)境修復、損害賠償?shù)蓉熑。負有大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門可以委托有資質(zhì)的評估機構進行大氣環(huán)境污染損害鑒定評估。
據(jù)介紹，從2011年以來，紹興已被列入國家生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估試點。這次損害賠償制度進入大氣立法中，既是對前期成果的固定，也為今后的推進提供了法律保障。
嚴在哪里？
落實主體責任，強化“對監(jiān)管者的監(jiān)管”
環(huán)保和相關職能部門作為監(jiān)管主體，對大氣污染防治責任主體進行監(jiān)管，這是大氣污染防治工作中的第一道監(jiān)管。與此同時，職能部門本身也需要接受監(jiān)管，這是“對監(jiān)管者的監(jiān)管”，屬于不可或缺的第二層監(jiān)管！稐l例》的“嚴”就體現(xiàn)在這兩層監(jiān)管上。
針對大氣污染的責任主體，《條例》規(guī)定，對違反規(guī)定排放大氣污染物的，排污單位拒不履行停業(yè)、關閉、停產(chǎn)整治決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的，可以對其做出停止或者限制向排污單位供水、供電、供氣的決定。
針對監(jiān)管主體，《條例》明確，要對各級人民政府和相關部門及其主要負責人完成大氣污染防治重點任務和環(huán)境質(zhì)量改善目標情況進行考評，治氣不力將被問責。
《條例》第4條第三款明確，對出現(xiàn)以下4種情形的，上級人民政府應當對下級人民政府及有關部門負責人進行問責：一是不執(zhí)行大氣污染防治法律、法規(guī)和規(guī)章；二是未在規(guī)定期限內(nèi)完成大氣污染防治重點任務；三是對重大大氣污染突發(fā)環(huán)境事件處置不力；四是省人民政府規(guī)定的其他情形？荚u及問責結果還應當向社會公開。
紹興市環(huán)保局局長張永明表示，在《條例》中做出具體問責情形的規(guī)定，有利于進一步強化政府執(zhí)行大氣污染防治法律、履行大氣污染防治職責、防范重大大氣污染突發(fā)事件的意識，真正做好環(huán)境保護工作，改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。
《條例》除最大限度地明確各部門大氣污染防治的職責外，環(huán)境保護行政主管部門的地位還得到了強化和提高。
比如，《條例》第5條第一款明確規(guī)定，“環(huán)境保護行政主管部門應當會同有關部門建立大氣污染防治監(jiān)督管理協(xié)作機制。環(huán)境保護行政主管部門發(fā)現(xiàn)有關部門未按照規(guī)定履行大氣污染防治監(jiān)督管理職責的，可以進行通報，并可以向任免機關、監(jiān)察機關提出對該部門負責人的處理建議。”
徐金泉介紹，《條例》通過這一規(guī)定，賦予了環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職責的同時，要求建立多部門協(xié)作機制和確立環(huán)保部門的龍頭作用，“這么多部門的監(jiān)管，不協(xié)作、沒機制，大家就是一盤散沙。”
徐金泉說，環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責還體現(xiàn)在另外兩大權力中：通報和建議。“只讓你牽頭，不賦予你管轄權不行，因此《條例》明確了環(huán)保部門的這兩大權力。”
紹興立法專家顧問、浙江省社科院法學所唐明良博士認為，《條例》中的法律法規(guī)都非常細致，如何避免讓這些法律法規(guī)在實施中流于形式才是最重要的。他表示，對于違法違規(guī)的污染企業(yè)要加強處罰力度，在執(zhí)法過程中要堅持剛性執(zhí)法，同時各個部門協(xié)調(diào)配合，加強司法保障，提高企業(yè)的違法成本，這樣《條例》才能真正落地生根。
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