“下雨不愁”的海綿城市案例解析來啦！
一、海綿城市相關政策
(一)建設背景
海綿城市定義：指通過加強城市規(guī)劃建設管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。
建設需求：我國90%以上城市采用快排的傳統(tǒng)開發(fā)模式，雨水降落到硬化地面只能從管道集中排出，當遭遇強降雨時排水能力不足，導致內(nèi)澇嚴重，形成“城市看海”現(xiàn)象。鋼筋水泥過多地替代能夠涵養(yǎng)水源的林地、草地、池塘，自然水循環(huán)系統(tǒng)就被切斷了，導致城市無法“自由呼吸”，產(chǎn)生“熱島效應”。為了解決上述問題，“海綿城市”應運而出。
頂層設計：2013年12月12日，習近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》的講話中強調(diào)：“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。李克強總理在2017年兩會政府工作報告中提出，要“推進海綿城市建設，使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。
(二)政策匯總
2014年以來，住建部、財政部、水利部等部委相繼出臺了支持海綿城市建設的規(guī)章制度，有力推進了海綿城市建設在全國范圍的進程，詳見表1。
表1海綿城市政策匯總
二、海綿城市試點城市簡介
(一)海綿城市建設試點城市
2014年12月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部發(fā)出《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，2015年4月財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部公布了第一批共16個試點城市，2016年4月三部委公布了第二批共14個試點城市，詳見表2。
表2：第一批、第二批海綿城市試點名單
(數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部網(wǎng)站)
(二)海綿城市的支持政策
1.中央財政補貼。根據(jù)《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》(財建[2014]838號)，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定3年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。
2.國務院鼓勵政策。根據(jù)《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》，地方各級人民政府要進一步加大海綿城市建設資金投入，省級人民政府要加強海綿城市建設資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在中期財政規(guī)劃和年度建設計劃中優(yōu)先安排海綿城市建設項目，并納入地方政府采購范圍，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券(ABS)和項目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設項目。
3.金融機構支持。金融機構均積極創(chuàng)新運用政府購買服務、政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設提供綜合性金融服務。郵儲銀行致力以“融智+融資”為銀政企業(yè)務發(fā)展導向，完成前期扎實的基礎調(diào)研工作，包括但不限于宏觀法規(guī)政策研究、政企類市場跟蹤、階梯式客戶走訪、公共資產(chǎn)價值評估分析等，給海綿城市業(yè)務發(fā)展給予大力支持。
三、常德海綿城市案例分析
(一)項目背景
常德市具有建設海綿城市的天然基礎：地處湖南省西北部，位于洞庭湖畔，水系發(fā)達，是一座典型的“水敏性”城市，年均降水量達1200毫米。2015年3月份，常德市在財政部、住建部、水利部組織的國家海綿城市建設試點城市競爭性評審答辯會上突圍成功，進入第一批海綿城市建設試點城市，將在建設期三年內(nèi)獲得國家12億元的專項補貼資金。
常德市海綿城市建設項目建設目標：根據(jù)《常德市海綿城市總體規(guī)劃(2015-2030年)》、《常德市關于加快推進海綿城市建設的實施意見》，要通過低影響開發(fā)技術，形成“源頭減排→小排水→大排水”系統(tǒng)，構建“滲—蓄—滯—凈—用—排”的復合排水體系，在雨水排放的同時，達到雨水資源化的目的，削減雨水徑流量，減少初期降雨面源污染，充分發(fā)揮湖泊調(diào)蓄作用，減少城市內(nèi)澇，將常德市打造成為“海綿城市”。
(二)財政情況
1.經(jīng)濟總量位列湖南前三，財政實力較好。2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2709億元，增長8.7%。全市一般公共預算收入完成210.8億元，比上年增長14.5%，其中地方一般公共預算收入完成148.81億元，加上一般公共預算轉移性收入289.6億元，減去專項轉移支付支出等轉移性支出后，可用財力為432.4億元。全市一般公共預算支出為415.8億元，增長14.62%，結轉下年支出16.15億元，當年結余0.45億元。
2.經(jīng)濟保持較高速度增長，結構調(diào)整穩(wěn)步推進。2016年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2955.5億元，同比增長8%。三次產(chǎn)業(yè)結構由2015年的13.1：45.7：41.2調(diào)整為13.0：42.8：44.2，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)。全市固定資產(chǎn)投資規(guī)模兩千億大關達到2006.9億元，比上年增長14.6%。全年完成一般公共預算收入226.6億元，增長9.0%，較上年回落5.5個百分點，回落的原因主要是煙廠稅費收入下滑、區(qū)縣市收入增速放緩以及稅收體制調(diào)整。
(三)項目融資情況
1.融資模式定義
本項目采用政府購買服務的融資模式：根據(jù)《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定，指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務、社會管理服務等事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會組織、機構和企業(yè)等社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的公共服務供給方式。
2.配套法規(guī)政策
自2013年起，國務院、財政部、湖南省以及常德市相繼出臺了支持政府購買服務的相關法規(guī)，為政府購買服務模式的實施打下基礎，詳見表3。
表3政府購買服務的支持政策
3.政府購買服務實施要點
區(qū)別于PPP中的政府完全付費機制，根據(jù)《政府購買服務管理辦法(暫行)》，政府購買服務主要有以下要點：
一是項目納入政府采購目錄。各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容;
二是購買主體和承接主體資質(zhì)合規(guī)。購買主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位;承接主體是符合條件的企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等;
三是購買程序合規(guī)。購買主體的授權、承接主體的選擇、組織實施購買服務等程序都須按照上述暫行辦法、《采購法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等執(zhí)行;
四是簽訂政府購買服務協(xié)議。購買主體和承接主體須簽訂政府購買服務協(xié)議，明確雙方的權利與義務;
五是進行預算及財務管理。政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排;
六是建立績效考核機制。財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業(yè)機構組成的綜合性評價機制，對購買服務項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。
4.防范政府購買服務異化融資
目前地方已出現(xiàn)偽政府購買服務模式，針對這些異化融資手段，項目各方都應當警惕，主要形式如下：
一是通過單一來源采購方式直接確定當?shù)厝谫Y平臺或其他國有公司作為政府購買服務承接主體;
二是在委托代建項目中約定以政府購買服務名義支付建設資金;
三是在基礎設施建設籌集資金中政府承諾對社會資本兜底回購、固化收益;
四是未嚴格按照現(xiàn)行政府購買服務體系要求落實“預算下達”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務所需支出”。
(四)項目實操方案
項目方案如圖1所示：
圖1常德海綿城市交易方案圖
按照《政府購買服務管理辦法(暫行)》，常德市政府授權住房和城鄉(xiāng)建設局作為海綿城市項目的購買主體。通過競爭性磋商的方式確定項目承接主體，項目承接主體由機構A和機構B分別出資成立。常德市住建局與項目承接主體簽訂《海綿城市項目政府購買服務協(xié)議》，明確由項目承接主體負責項目的建設與運營，住建局每年支付購買服務資金。融資機構對項目承接主體進行融資，專項用于常德海綿城市項目的建設與運營。
(五)項目收益
常德海綿城市項目期限為15年，包括建設期3年和運營期12年，若采取前3年建設期間只付息，后12年運營期間按照等額本金方式進行還本付息，融資機構需要承擔包括不限于通道管理費、托管費等。
根據(jù)新出臺的《關于明確金融房地產(chǎn)開發(fā)教育輔助服務等增值稅政策的通知》(財稅〔2016〕140號)，若放款采取信托貸款、委托貸款和股東借款等方式，利息部分還需要繳納增值稅及附加稅，增值稅按照所得利息的6%收取，附加稅為增值稅額的12%，二者總共約30-40BP，計算稅后價格方法可參照以下公式：
總投Í全包價=總投Í稅后價格+總投Í稅后價格Í6%+總投Í稅后價格Í6%Í12%
→稅后價格=全包價/(1+6%+6%Í12%)
(六)項目投資價值
1.從政策可持續(xù)性角度。海綿城市屬于國家鼓勵項目，代表著未來城市建設發(fā)展的方向，海綿城市建設是一個長期、持續(xù)的過程，本項目屬于國家級示范項目，中央和地方都給予足夠的重視，政策上長期看好。
2.從異化融資不可持續(xù)角度。43號文出臺以后，中央對地方政府融資手段進行嚴格規(guī)范，BT、假PPP、偽政府購買服務等異化融資手段逐漸被禁止。本項目按照政府購買服務相關法律法規(guī)實施，不存在異化融資的問題。
3.從國計民生工程角度。海綿城市項目是典型的重大民生工程，項目的實施將有效解決城市內(nèi)澇問題，提升城市基礎設施建設水平，改善市民生活環(huán)境，本身是具有較高投資價值的。
(七)主要風險及緩釋措施
1.常德市政府信用風險
風險定義：指因政府信用違約導致金融機構投資不能收回的風險。
緩釋措施：通過歷史資料考察，常德市政府信用狀況良好;該項目是當?shù)刂卮竺裆こ?常德市將海綿城市建設列入到預算當中;機構A和機構B是當?shù)佚堫^企業(yè)。
2.財政承受能力風險
風險定義：政府具有履約意愿但因財政實力不足或短期內(nèi)財政資金緊缺造成的政府付費支出不到位的風險。
緩釋措施：通過公開數(shù)據(jù)獲取常德市財政收支情況，收入結構較為均衡;走訪常德財政局了解政府財政支出重點規(guī)劃及政府債務情況;該項目通過了財政承受能力論證。
3.建設運營風險
風險定義：項目建設方建設支出超預算、工期延誤、工程質(zhì)量不合格、中途放棄建設以及項目公司運營管理不當，導致項目公司無法足額收到政府付費或使用者付費，導致投資本金損失的風險。
緩釋措施：通過合同明確建設風險由施工方承擔;通過監(jiān)理方實時了解項目建設情況;針對子項目眾多的特點，通過合同約定資金具體投入到哪些子項目;針對建設指標體系尚未建立的問題，在政府購買服務協(xié)議中約定績效考核要點;可要求項目公司出具差額支付承諾書，使其承擔因建設質(zhì)量問題導致的融資方損失。
4.資金監(jiān)管風險
風險定義：資金違規(guī)挪用或未按規(guī)定路徑劃撥款項，導致項目中斷，致使金融機構資金損失的風險。
緩釋措施：盡量做到資金閉環(huán)運行，監(jiān)管賬戶、托管賬戶均在投資行開立，做到全流程監(jiān)控資金使用情況，嚴格按照項目清單劃撥款項。
5.合規(guī)風險
風險定義：項目流程存在瑕疵導致項目公司無法獲得政府方付費的風險。
緩釋措施：關注項目從立項、審批、招投標等各個環(huán)節(jié)，考察項目是否嚴格按照《政府購買服務管理辦法》流程執(zhí)行，獲取購買主體授權文件以及承接主體招投標文件。
6.政策風險
風險定義：指未來因政策改變導致項目融資模式不在符合規(guī)定的風險。
緩釋措施：密切關注政策的變化，確保政府購買服務模式嚴格按照當前政策執(zhí)行;了解當?shù)卣畬ο嚓P政策執(zhí)行情況，是否落實到位。
銀政企團隊簡介
為積極響應國家關于推進基礎設施及公共服務領域建設(PPP)業(yè)務布局的發(fā)展戰(zhàn)略，在郵儲銀行金融市場部的科學決策和同業(yè)投資處董曉輝博士的直接指揮下，于2016年7月11日組建銀政企合作團隊。團隊共計11人，其中，團隊負責人師瑋具有海外留學專業(yè)背景，其余成員均為碩士研究生及以上學歷，專業(yè)涉及金融學、財政學、經(jīng)濟學、數(shù)學、計算機科學等各行業(yè)，具備較好的業(yè)務研發(fā)和實踐工作能力。團隊始終秉持“融智+融資”業(yè)務發(fā)展理念，搶抓市場機遇，堅持自主創(chuàng)新，實現(xiàn)業(yè)務健康快速發(fā)展。
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