地下綜合管廊PPP項(xiàng)目案例分析
地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施。
2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)【2013】36號(hào))，明確了加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度的目標(biāo)，并逐步開展城市地下綜合管廊試點(diǎn)工作。此后，國(guó)務(wù)院及各部委多次出臺(tái)政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會(huì)資本，即采取PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。2015年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，并對(duì)于采取PPP模式建設(shè)的管廊項(xiàng)目，給予額外資金獎(jiǎng)勵(lì)。同年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)【2015】61號(hào))，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計(jì)劃建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)。
與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)地下綜合管廊建設(shè)起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，當(dāng)前主要依靠政府出臺(tái)相關(guān)政策與規(guī)范推動(dòng)地下綜合管廊的建設(shè)。因此，本文通過(guò)當(dāng)前有關(guān)地下綜合管廊政策規(guī)定的梳理，重點(diǎn)對(duì)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作中涉及的政府采購(gòu)方式、項(xiàng)目運(yùn)作方式、管廊使用費(fèi)的定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制等進(jìn)行分析，以期有效指導(dǎo)我國(guó)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的建設(shè)工作。
一、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目案例簡(jiǎn)介
黑龍江省哈爾濱市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目于2015年7月發(fā)布招標(biāo)公告，以公開招投標(biāo)方式選定社會(huì)資本，采取“投、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)資一體化+入廊單位付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式，計(jì)劃合作期27年，包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，其中建設(shè)期不超過(guò)2年，運(yùn)營(yíng)期為25年。具體表現(xiàn)為：
1、由哈爾濱市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作為招標(biāo)人，通過(guò)招標(biāo)方式，選定社會(huì)資本北京城建亞泰建設(shè)集團(tuán)有限公司、嘉興興晟管廊投資合伙企業(yè)、黑龍江宇輝新型建筑材料有限公司聯(lián)合體(一標(biāo)段、老城區(qū))、哈爾濱圣明節(jié)能技術(shù)有限責(zé)任公司、哈爾濱市公路工程有限責(zé)任公司聯(lián)合體(二標(biāo)段、新城區(qū));由哈爾濱市政府指定哈爾濱市建設(shè)集團(tuán)有限公司與上述社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司哈爾濱管廊投資管理有限公司(一標(biāo)段、老城區(qū))、哈爾濱市管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理有限公司(二標(biāo)段、新城區(qū))。鑒于地下綜合管理項(xiàng)目的公益性質(zhì)，市建設(shè)集團(tuán)有限公司以一元人民幣持有項(xiàng)目公司金股，即無(wú)實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值，權(quán)益主要表現(xiàn)為否決權(quán)而非收益權(quán)或其他表決權(quán)。
2、由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，項(xiàng)目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。
3、項(xiàng)目建成投入使用后，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)(計(jì)劃27年)，項(xiàng)目公司根據(jù)市政府及價(jià)格主管部門出臺(tái)的收費(fèi)政策對(duì)入廊單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費(fèi)，包括入廊費(fèi)和管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)收入。政府按照設(shè)施使用的績(jī)效考核情況分期支付財(cái)政補(bǔ)貼，合作期滿后項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖如下：
哈爾濱市地下綜合管廊項(xiàng)目是財(cái)政部公布的政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，項(xiàng)目目前已順利完成社會(huì)資本采購(gòu)，進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段。今年，哈爾濱市將再完成地下綜合管廊建設(shè)11.42公里，F(xiàn)有主城區(qū)管廊建設(shè)年內(nèi)全部完成投入運(yùn)營(yíng)使用，新城區(qū)管廊將結(jié)合道路工程同步組織實(shí)施。哈爾濱市地下綜合管廊項(xiàng)目是我國(guó)近期成功落地實(shí)施的地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，在地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作領(lǐng)域具有典型意義，下面將以哈爾濱市地下綜合管廊項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
二、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目政策解析
綜合管廊一次性建設(shè)成本高，舊城區(qū)改造代價(jià)較大，統(tǒng)一管理難度大，再加上關(guān)于綜合管廊建設(shè)的政策、法律不健全。相較其他國(guó)家，我國(guó)地下綜合管廊發(fā)展滯后。自2013年國(guó)發(fā)【2013】36號(hào)文開始，中央政府大力支持地下綜合管廊的建設(shè)，國(guó)務(wù)院及各部門相繼出臺(tái)一系列政策，推動(dòng)國(guó)內(nèi)地下綜合管廊的投資建設(shè)。
(一)、中央政策法規(guī)及解讀
2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)【2013】36號(hào))，該意見提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體規(guī)劃，意見中指出：開展城市地下綜合管廊試點(diǎn)，用3年左右時(shí)間，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項(xiàng)目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)【2014】27號(hào))，為城市地下管線建設(shè)整體規(guī)劃提出目標(biāo)。該意見要求：2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭(zhēng)用5年時(shí)間，完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，將管網(wǎng)漏失率控制在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，顯著降低管網(wǎng)事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時(shí)間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設(shè)管理水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，應(yīng)急防災(zāi)能力大幅提升。
在財(cái)政與金融支持方面，該意見指出：中央繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)有渠道予以支持。地方政府和管線單位要落實(shí)資金，加快城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造。要加快城市建設(shè)投融資體制改革，分清政府與企業(yè)邊界，確需政府舉債的，應(yīng)通過(guò)發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券融資。開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會(huì)資本合作機(jī)制(PPP)試點(diǎn)。以政府和社會(huì)資本合作方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)的企業(yè)，可以探索通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)仁袌?chǎng)化方式融資。積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，研究探索政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)外資和民營(yíng)資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。各級(jí)政府部門要優(yōu)化地下管線建設(shè)改造相關(guān)行政許可手續(xù)辦理流程，提高辦理效率。
2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)【2015】61號(hào))，為地下綜合管廊建設(shè)整體規(guī)劃提出目標(biāo)。該意見要求：到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問(wèn)題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。
在實(shí)施主體方面，該意見鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，優(yōu)化合同管理，確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。優(yōu)先鼓勵(lì)入廊管線單位共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。
在財(cái)政支持方面，中央財(cái)政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，通過(guò)現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級(jí)人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍。有條件的城市人民政府可對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。
在金融支持方面，該意見要求完善融資支持。將地下綜合管廊建設(shè)作為國(guó)家重點(diǎn)支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。
2016年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，該意見中要求實(shí)施城市地下管網(wǎng)改造工程。統(tǒng)籌城市地上地下設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)，加快實(shí)施既有路面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)架空線入地工程。推動(dòng)城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的新建道路同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合地鐵建設(shè)、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等逐步推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)地下綜合管廊。加快城市易澇點(diǎn)改造，推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造與排水和防洪排澇設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)供水管網(wǎng)改造，降低供水管網(wǎng)漏損率。
(二)、部門規(guī)章及解讀
與地下綜合管廊有關(guān)的部門規(guī)章主要是由財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的相關(guān)政策文件。
2015年11月26日，國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合頒布《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格【2015】2754號(hào))，建立了主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。該意見中指出，城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)單位逐期支付。
2015年3月31日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，通過(guò)加大債券融資方式對(duì)綜合管廊建設(shè)的支持力度，拉動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域投資和消費(fèi)需求增長(zhǎng)，同時(shí)簡(jiǎn)化在綜合管廊領(lǐng)域通過(guò)發(fā)行債券融資的程序標(biāo)準(zhǔn)。
隨后，住建部印發(fā)《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)(試行)》(建標(biāo)【2015】85號(hào))，補(bǔ)充細(xì)化綜合管廊造價(jià)指標(biāo)，為綜合管廊建設(shè)提供更完善的計(jì)價(jià)依據(jù)。后又印發(fā)了《關(guān)于做好城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目信息上報(bào)工作的通知》(建城市函【2015】234號(hào))和《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城【2015】70號(hào))，規(guī)范和指導(dǎo)城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目信息上報(bào)和規(guī)劃編制工作。
(三)、地方性政策法規(guī)及解讀
自國(guó)辦發(fā)【2015】61號(hào)文發(fā)布后，各地紛紛相應(yīng)中央號(hào)召，為推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)出臺(tái)專門文件。珠海市人民代表大會(huì)出臺(tái)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)地下綜合管廊管理?xiàng)l例》、廈門市政府出臺(tái)《廈門市城市綜合管廊管理辦法》，以地方性法規(guī)的和地方政府規(guī)章的形式鼓勵(lì)綜合管廊的建設(shè)。其他省份城市如山東、遼寧、江西、甘肅、吉林、上海、石家莊、桂林、呼和浩特、常德、開封等地均出臺(tái)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見、通知等，以地方規(guī)范性文件的形式推動(dòng)綜合管廊的建設(shè)。
三、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目操作模式
PPP項(xiàng)目操作模式，是指政府職能部門在推進(jìn)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目操作模式的過(guò)程中，基于項(xiàng)目的實(shí)際情況選擇確定的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，參照財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部委制定的PPP模式政策規(guī)范性文件，常見的PPP項(xiàng)目操作模式包括委托運(yùn)營(yíng)(Operations&Maintenance，O&M)、管理合同(ManagementContract，MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(Build-Own-Operate，BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)、建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)(Build-Transfer-Operate，BTO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)等。實(shí)踐中城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目操作操作模式的確定，必須結(jié)合城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)展歷程、投資范圍、運(yùn)作方式、定價(jià)機(jī)制和績(jī)效管理機(jī)制等多項(xiàng)因素予以確定。
(一)地下綜合管廊的定義
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))給出的定義：“地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫的公共隧道。”通常來(lái)講，地下綜合管廊是設(shè)計(jì)在城市地下的一個(gè)隧道空間，不同的管道設(shè)備，如電力、通訊、燃?xì)、供熱、供水等都修筑在地下綜合管廊中。在地下綜合管廊設(shè)施內(nèi)部設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。地下綜合管廊，也常叫做地下城市管道綜合走廊，其建設(shè)有利于地下城市基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和管理，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。
國(guó)家發(fā)改委在《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財(cái)金[2015]755號(hào))中指出：“城市地下綜合管廊是實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)，建于城市地下用于敷設(shè)市政公用管線，滿足管線單位的使用和運(yùn)行維護(hù)要求，同步配套消防、供電、照明、監(jiān)控與報(bào)警、通風(fēng)、排水、標(biāo)識(shí)的市政公用設(shè)施，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。”
國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào))則使用了城市地下管線的概念，意指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。
綜合管廊根據(jù)其所容納的管線可以分為：干線綜合管廊、支線綜合管廊、纜線型綜合管廊和干支線混合型綜合管廊。
(二)地下綜合管廊的發(fā)展歷程
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各種管線的布置方式多以直埋方式置于地下。在擴(kuò)能、改造、維修時(shí)，常常要對(duì)路面或者綠地進(jìn)行破壞，不僅造成很大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)，而且給車輛、行人和附近居民造成不便。埋設(shè)無(wú)序、管線混亂、事故頻發(fā)的地下管線正變成中國(guó)城市無(wú)法逃離的夢(mèng)魘。因此，提升管線布置方式和轉(zhuǎn)變管理模式刻不容緩，勢(shì)在必行。從發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要徹底解決城市地下管線問(wèn)題，最科學(xué)的辦法是修建城市地下綜合管廊。相較英國(guó)、發(fā)過(guò)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的地下綜合管廊建設(shè)起步較晚，早期的地下綜合管廊建設(shè)主要集中在北京、上海等一線城市。
為支持地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)行，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部分別確定了兩批地下綜合管廊試點(diǎn)城市。2015年根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審得分確定了10個(gè)試點(diǎn)城市，分別為(按行政區(qū)劃序列排列)：包頭、沈陽(yáng)、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長(zhǎng)沙、？、六盤水、白銀。2016年同樣根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審得分確定了15個(gè)試點(diǎn)城市，分別為(按行政區(qū)劃序列排列)：石家莊市、四平市、杭州市、合肥市、平潭綜合試驗(yàn)區(qū)、景德鎮(zhèn)市、威海市、青島市、鄭州市、廣州市、南寧市、成都市、保山市、海東市和銀川市。評(píng)選為試點(diǎn)城市的項(xiàng)目將會(huì)有中央財(cái)政對(duì)其管廊建設(shè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心披露的信息顯示，截至2016年12月末，全國(guó)各地處于不同階段的的地下綜合管廊項(xiàng)目共計(jì)245個(gè)。雖然地下綜合管廊項(xiàng)目具備投入大、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，但在中央和地方政府的大力支持下，我國(guó)綜合管廊項(xiàng)目迎來(lái)了快速發(fā)展的機(jī)遇。不過(guò)在地下綜合管廊快速發(fā)展的過(guò)程中，也存在不少問(wèn)題，下面將以我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范為基礎(chǔ)，分析地下綜合管廊項(xiàng)目在實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。
四、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目法律問(wèn)題分析
利用PPP模式實(shí)施地下綜合管廊項(xiàng)目，是提高地下綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量和效率，轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段之一，但PPP模式和地下綜合管廊作為我國(guó)的快速發(fā)展領(lǐng)域，實(shí)踐操作中面臨不少的法律風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，本文將主要從地下綜合管廊PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、地下綜合管廊PPP項(xiàng)目融資等方面，對(duì)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的法律問(wèn)題進(jìn)行分析。
(一)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制
地下綜合管廊PP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，是指社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目后，獲取投資回報(bào)和投資收益的方式！敦(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))規(guī)定，PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種類型：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。其中政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費(fèi)機(jī)制下，政府可以依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)。使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。
投資建設(shè)地下綜合管廊的主要目的是為城市的供熱、供電、供水等管線提供統(tǒng)一的安裝、管理標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境，即地下綜合管廊主要向城市公共服務(wù)管線提供服務(wù)。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格[2015]2754號(hào))的規(guī)定，城市地下綜合管廊的入廊管線單位應(yīng)向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊有償使用費(fèi)用，因此地下綜合管廊PPP項(xiàng)目具備使用者付費(fèi)基礎(chǔ)。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收取的有償使用費(fèi)用一般包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。
入廊費(fèi)主要目的在于米布地下綜合管廊的投資建設(shè)成本，價(jià)格確定一般需考慮：
(1)城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施的合理建設(shè)投資;(2)城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)投資合理回報(bào)，原則上參考金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期貸款利率確定(政府財(cái)政資金投入形成的資產(chǎn)不計(jì)算投資回報(bào));(3)各入廊管線占用管廊空間的比例;(4)各管線在不進(jìn)入管廊情況下的單獨(dú)敷設(shè)成本(含道路占用挖掘費(fèi)，不含管材購(gòu)置及安裝費(fèi)用，下同);(5)管廊設(shè)計(jì)壽命周期內(nèi)，各管線在不進(jìn)入管廊情況下所需的重復(fù)單獨(dú)敷設(shè)成本;(6)管廊設(shè)計(jì)壽命周期內(nèi)，各入廊管線與不進(jìn)入管廊的情況相比，因管線破損率以及水、熱、氣等漏損率降低而節(jié)省的管線維護(hù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本等因素。
日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，一般由入廊單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位定期支付，一般以運(yùn)營(yíng)年為單位，價(jià)格確定一般需考慮：(1)城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造等正常成本;(2)城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位正常管理支出;(3)城市地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位合理經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，原則上參考當(dāng)?shù)厥姓眯袠I(yè)平均利潤(rùn)率確定;(4)各入廊管線占用管廊空間的比例;(5)各入廊管線對(duì)管廊附屬設(shè)施的使用強(qiáng)度等因素。入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)的具體支付標(biāo)準(zhǔn)和方式一般由入廊管線單位向地下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理單位一次或分期支付，實(shí)踐中目前無(wú)統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，具體依賴于地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位和入廊單位的協(xié)商確定。即原則上地下綜合管廊的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)持市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制。
實(shí)踐中地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位與入廊單位不具備平等協(xié)商的條件。為確保地下綜合管廊項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的順利進(jìn)行，地下綜合管廊的入廊使用費(fèi)也可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的管廊有償使用費(fèi)應(yīng)列入地方定價(jià)目錄，明確價(jià)格管理形式、定價(jià)部門。有關(guān)地方可根據(jù)實(shí)際情況，由省級(jí)價(jià)格主管部門會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或省人民政府授權(quán)城市人民政府，依法制定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或政府指導(dǎo)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)、浮動(dòng)幅度，并規(guī)定付費(fèi)方式、計(jì)費(fèi)周期、定期調(diào)整機(jī)制等有關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于入廊單位繳納的有償使用費(fèi)無(wú)法滿足社會(huì)資本的合理投資收益需求的，需政府提供可行性缺口補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼包括價(jià)格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)或者配置土地、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)資源等方式。
目前我國(guó)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目入廊使用費(fèi)的定價(jià)缺乏明確的和標(biāo)準(zhǔn)，是影響地下綜合管廊PPP項(xiàng)目穩(wěn)定持續(xù)實(shí)施的重要因素之一。大部分地下綜合管廊項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制以彌補(bǔ)社會(huì)資本的投資建設(shè)成本為基礎(chǔ)確定服務(wù)價(jià)格，且地下綜合管廊使用服務(wù)費(fèi)的政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的制定主體是地方政府，為缺乏統(tǒng)一確定的價(jià)格制定標(biāo)準(zhǔn)，直接影響社會(huì)資本參與地下綜合管廊項(xiàng)目的積極性，有效促進(jìn)我國(guó)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)展，未來(lái)有必要對(duì)地下綜合管廊使用費(fèi)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)確定相對(duì)統(tǒng)一和確定的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目強(qiáng)制入廊機(jī)制
地下綜合管廊PPP項(xiàng)目強(qiáng)制入廊機(jī)制，是指政府和社會(huì)資本在長(zhǎng)期合作關(guān)系中，對(duì)項(xiàng)目中存在的收益風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配和控制。《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))規(guī)定，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，一般項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。
在地下綜合管廊PPP項(xiàng)目中，除PPP項(xiàng)目通常的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制外，直接影響地下綜合管廊長(zhǎng)久持續(xù)運(yùn)營(yíng)的是項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制，即地下綜合管廊PPP項(xiàng)目投資建設(shè)后，需保障地下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)收入。地下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)收入依賴于入廊單位繳納的入廊服務(wù)費(fèi)用，但如何保障公共服務(wù)管線進(jìn)入地下綜合，是政府必須關(guān)注的重點(diǎn)，因社會(huì)資本在實(shí)踐操作中并無(wú)要求公共服務(wù)單位進(jìn)入地下綜合管廊的能力，需要政府提供地下綜合管廊的入廊服務(wù)需求，但目前法律規(guī)范并未對(duì)地下綜合管廊的入廊服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。
在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于提高城市排水防澇能力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知》(建城[2016]174號(hào))也規(guī)定必須嚴(yán)格落實(shí)管線入廊制度，已建成城市地下綜合管廊的主次干路，規(guī)劃管線必須入廊，不得再開挖敷設(shè)管線。前述規(guī)定從建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可但僅屬于國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件，規(guī)范效力層級(jí)較低，而且并未直接明確強(qiáng)制入廊的規(guī)范合理性，實(shí)踐中無(wú)具體操作實(shí)施依據(jù)，仍依賴于地方政府的“因地制宜”，不利于我國(guó)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的大規(guī)模推廣運(yùn)用，而且目前我國(guó)大部分綜合管廊項(xiàng)目正處于建設(shè)階段，實(shí)踐操作中如何協(xié)調(diào)社會(huì)資本和入廊單位的權(quán)益，有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)。
(三)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的融資
地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的融資，是指地下綜合管廊PPP項(xiàng)目投資建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司籌集項(xiàng)目債務(wù)性資金的活動(dòng)。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目普遍投資規(guī)模較大，巨大的投資體量帶來(lái)了相當(dāng)大的融資壓力，對(duì)于一般的社會(huì)資本而言，其融資渠道相對(duì)較為單一，并且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高。
實(shí)踐中政策鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。此外為打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，多元化破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)、永續(xù)債等一系列PPP創(chuàng)新型融資方式服務(wù)于PPP項(xiàng)目。
《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財(cái)金[2015]755號(hào))鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)、可續(xù)期債券等專項(xiàng)債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)，國(guó)家發(fā)改委按照“加快和簡(jiǎn)化審核類”債券審核程序，提高城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券的發(fā)行效率，同時(shí)放寬企業(yè)債券的部分準(zhǔn)入條件，發(fā)債企業(yè)可根據(jù)地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)和資金回流特點(diǎn)，靈活設(shè)計(jì)專項(xiàng)債券的期限、還本付息時(shí)間安排以及發(fā)行安排，對(duì)于與新區(qū)、開發(fā)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃相配套的綜合管廊項(xiàng)目，若項(xiàng)目建設(shè)期限超過(guò)5年，可將專項(xiàng)債券核準(zhǔn)文件的有效期從現(xiàn)行的1年延長(zhǎng)至2年。企業(yè)可在該期限內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)資金需求和市場(chǎng)情況自主擇機(jī)發(fā)行。在國(guó)家現(xiàn)行政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)核準(zhǔn)發(fā)行21只地下綜合管廊專項(xiàng)建設(shè)債券，為成功發(fā)行專項(xiàng)債券，實(shí)踐操作過(guò)程中需要地方政府配合做好地下綜合管廊項(xiàng)目的投資分擔(dān)、使用付費(fèi)、明晰產(chǎn)權(quán)等配套政策，為企業(yè)發(fā)行專項(xiàng)債券投資地下綜合管廊項(xiàng)目創(chuàng)造收益穩(wěn)定的政策環(huán)境，但實(shí)踐中目前缺乏相對(duì)統(tǒng)一的地下綜合管廊使用者付費(fèi)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)確定機(jī)制，不利于社會(huì)投資人發(fā)行專項(xiàng)債券。
對(duì)于同時(shí)存在專項(xiàng)債券和債權(quán)融資相結(jié)合的項(xiàng)目，《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財(cái)金[2015]755號(hào))鼓勵(lì)按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動(dòng)態(tài)長(zhǎng)效監(jiān)控、全程風(fēng)險(xiǎn)管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目債務(wù)融資實(shí)施全程管理，但實(shí)踐操作依賴于金融機(jī)構(gòu)的配合，具體實(shí)施效果依賴于實(shí)踐檢驗(yàn)。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
