455號(hào)文能否再添一把火？
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●《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（455號(hào)文）中，“全面實(shí)施”的方式需要以尊重市場(chǎng)選擇和契約精神為前提，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)需求，但不能只強(qiáng)調(diào)政府行政干預(yù)手段，從而形成以行政強(qiáng)制手段推行所謂市場(chǎng)化的悖論
◆丁麗
污水和垃圾處理領(lǐng)域是最早推動(dòng)市場(chǎng)化改革和成效最顯著的領(lǐng)域之一。從特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展至今，這些領(lǐng)域的市場(chǎng)化模式進(jìn)一步聚焦于PPP。
環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部等4部委近日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建［2017］455號(hào)），引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)污水和垃圾處理領(lǐng)域的新一輪關(guān)注熱潮。
《通知》開宗明義地提出，“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。”這給本就火熱的污水和垃圾處理市場(chǎng)“再添了一把火”，帶來(lái)利好。
不可過(guò)分夸大政策效應(yīng)
增量市場(chǎng)基本飽和，中短期熱度不高；
存量市場(chǎng)資產(chǎn)盤活，可能喜見(jiàn)“艷陽(yáng)天”
從新建和存量?jī)蓚(gè)市場(chǎng)方面看，中短期新建項(xiàng)目市場(chǎng)——城鄉(xiāng)前景基本一致；而存量項(xiàng)目市場(chǎng)——未來(lái)可能喜見(jiàn)“艷陽(yáng)天”。
以污水處理行業(yè)為例，截至2015年，國(guó)內(nèi)城市污水處理率增至91.90%，城市污水處理設(shè)施較為成熟且接近飽和，除一些改擴(kuò)建和提標(biāo)改造需求外，可預(yù)見(jiàn)中短期內(nèi)新增市場(chǎng)空間總體比較有限。
而對(duì)于非城市地區(qū)的諸如小縣城和村鎮(zhèn)，《通知》雖然也將其納入了此番要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍。但在技術(shù)路線成熟和資金來(lái)源保障問(wèn)題解決前，這部分市場(chǎng)需求能否有效釋放仍然值得觀察，因此短期內(nèi)新增市場(chǎng)空間也不會(huì)太大。
在垃圾處理方面，城市地區(qū)的垃圾處理行業(yè)情況基本與污水處理行業(yè)一致。而在農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域，從政策導(dǎo)向和實(shí)際需求上看，應(yīng)該能夠形成相對(duì)光明的市場(chǎng)前景。
但是，實(shí)際情況并非如此簡(jiǎn)單。由于目前農(nóng)村垃圾處理主要有兩種模式：一是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、縣域面積大的地方，推行源頭分類減量、適度集中處理模式，這種模式下的處理規(guī)模比較有限。
二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、縣域面積不大的地方，推行城鄉(xiāng)一體化模式，即將周邊城市地區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施、技術(shù)和管理模式延伸覆蓋到鎮(zhèn)和村，對(duì)農(nóng)村生活垃圾實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)運(yùn)，集中到縣里進(jìn)行最終處理。但農(nóng)村地域廣、農(nóng)戶分散，垃圾收集和運(yùn)轉(zhuǎn)成本很可能高于城市。
無(wú)論以上哪種模式，均無(wú)法形成客觀的規(guī)模效應(yīng)，處理效率也難以達(dá)到理想效果。因此，短期內(nèi)村鎮(zhèn)垃圾處理也無(wú)法迅速打開市場(chǎng)空間。
在存量項(xiàng)目方面，形成的污水和垃圾處理PPP投資市場(chǎng)有可能是另外一番景象。
經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期投資建設(shè)，我國(guó)已在環(huán)；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，特別是以污水處理廠和垃圾處理場(chǎng)為代表的存量環(huán)保設(shè)施和資產(chǎn)。新一輪PPP推廣應(yīng)用以來(lái)，國(guó)家對(duì)利用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，同時(shí)提升存量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率先后做了多次部署安排，存量項(xiàng)目PPP投資市場(chǎng)未來(lái)前景看好。
實(shí)際上，無(wú)論污水還是垃圾處理行業(yè)的存量資產(chǎn)，都是能夠產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。然而，目前地方政府對(duì)于放手此類優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)的意愿不高。
未來(lái)，隨著傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目及各類新建PPP項(xiàng)目帶來(lái)的財(cái)政壓力與日俱增；以及國(guó)家鼓勵(lì)利用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，騰挪資金助力其他各重大市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。從政府控制端釋放的存量市場(chǎng)應(yīng)用PPP模式有可能會(huì)爆發(fā)一片“艷陽(yáng)天”。
為實(shí)操者帶上“緊箍咒”
全面實(shí)施PPP要充分考慮市場(chǎng)化手段，
做好統(tǒng)籌，每一步都要“穩(wěn)”
此次《通知》暗藏了不少政策信號(hào)，值得PPP參與者多一些內(nèi)在的冷靜思考，防止實(shí)踐走偏。
第一，提高認(rèn)識(shí)層次，用反市場(chǎng)化的行政手段強(qiáng)制推行市場(chǎng)化要不得。
盡管《通知》提出污水處理和垃圾處理要利用PPP模式推行發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用，以此充分吸引社會(huì)資本投資參與，提升環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量。但政策出臺(tái)的背后是相應(yīng)市場(chǎng)需求或潛在市場(chǎng)需求的真實(shí)存在，不是政策制定者利用有形之手對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)制干涉。
從這個(gè)角度來(lái)看，《通知》中“全面實(shí)施”的方式需要以尊重市場(chǎng)選擇和契約精神為前提，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)需求，但不能只強(qiáng)調(diào)政府行政干預(yù)手段，從而形成以行政強(qiáng)制手段推行所謂市場(chǎng)化的悖論。
以浙江寧波餐廚垃圾處理PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目實(shí)施前，寧波市垃圾收運(yùn)和處置環(huán)節(jié)是相互分離的，特別是收運(yùn)環(huán)節(jié)市場(chǎng)參與主體眾多，模式靈活多樣。但餐廚垃圾處理行業(yè)的潛在社會(huì)資本方主動(dòng)性強(qiáng)，積極整合產(chǎn)業(yè)鏈前后端做大市場(chǎng)份額、獲得更高收益，政府也希望通過(guò)收運(yùn)處理的一體化加強(qiáng)對(duì)于市場(chǎng)的管理。
為此，政府方在尊重原有的契約關(guān)系的基礎(chǔ)上（即與現(xiàn)行收運(yùn)企業(yè)之間簽訂的收運(yùn)協(xié)議自然到期前不做強(qiáng)行終止），通過(guò)適當(dāng)?shù)男姓侄魏褪袌?chǎng)手段對(duì)這一項(xiàng)目加以規(guī)范化，使其更加側(cè)重于市場(chǎng)化引導(dǎo)和管理。
第二，地區(qū)推行講究“統(tǒng)籌”。一方面要做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這一要求是針對(duì)省、市等高層級(jí)政府而提出的規(guī)劃和實(shí)踐原則，說(shuō)明國(guó)家對(duì)于如何統(tǒng)籌實(shí)施城鄉(xiāng)之間的污水和垃圾處理并未局限于政策導(dǎo)向?qū)用妫亲隽艘欢ǖ膶?shí)踐引導(dǎo)。
除了發(fā)出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地區(qū)的污水和垃圾處理市場(chǎng)的基調(diào)，《通知》就如何統(tǒng)籌的難點(diǎn)即如何解決農(nóng)村地區(qū)的資金來(lái)源的問(wèn)題，初步提出了要“加大對(duì)各類財(cái)政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，形成資金政策合力”。
另一方面是做好相關(guān)領(lǐng)域相關(guān)項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌。污水和垃圾處理實(shí)踐從來(lái)都不是獨(dú)立的環(huán)保戰(zhàn)場(chǎng)，《通知》提出“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、面源污染治理有效銜接”。
第三，從實(shí)施前提到實(shí)施過(guò)程，項(xiàng)目實(shí)施每一步均需“穩(wěn)”。
《通知》的“實(shí)施要求”一再?gòu)?qiáng)調(diào)了規(guī)范實(shí)施的重要性。
一是實(shí)施前提“省不得”，須以通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證為前提。
二是實(shí)施內(nèi)容要合規(guī)，《通知》強(qiáng)調(diào)“5個(gè)不得”，從PPP財(cái)政管理制度角度提出了保證項(xiàng)目合作邊界中容易超越的“火線”不被穿越，是對(duì)以往諸多PPP規(guī)范政策和新的時(shí)代背景下財(cái)政管理體制改革的相關(guān)要求的再次重申。
三是操作流程要規(guī)范，實(shí)施結(jié)果要有保障！锻ㄖ诽岢鲆“有效實(shí)施績(jī)效考核和按效付費(fèi)”和“建立形成基于績(jī)效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制”，這是全面實(shí)施PPP模式，通過(guò)PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的強(qiáng)有力抓手，實(shí)踐中需確保按照“全面、科學(xué)、可量化和可監(jiān)測(cè)”的原則來(lái)確定績(jī)效考核指標(biāo)體系，并確保按效付費(fèi)不會(huì)淪為形式性扣罰的“軟約束”。
《通知》最后提出，“未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”，實(shí)際上給實(shí)操者們?cè)俅渭由狭?ldquo;緊箍咒”。
作者為上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司高級(jí)經(jīng)理
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國(guó)家層面推動(dòng)農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)化政策：
2014年，我國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理專項(xiàng)行動(dòng)并提出未來(lái)5年治理目標(biāo)。
2015年11月，住建部等部門發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出，要全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，開展農(nóng)村垃圾專項(xiàng)治理，餐廚垃圾、生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物以及農(nóng)村工業(yè)固體廢物等等各類農(nóng)村垃圾均被納入治理范圍。
2016年，環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、住建部等3部委發(fā)布的《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體方案》（環(huán)規(guī)財(cái)函［2016］195號(hào)）也提出了引導(dǎo)社會(huì)資本投入，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場(chǎng)主體的具體措施。
2017年年初，中央一號(hào)文件提出深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）提出支持各地通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向包括農(nóng)村污水垃圾處理在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，表明我國(guó)再度發(fā)力農(nóng)村生活垃圾治理。
國(guó)家層面推動(dòng)PPP投資相關(guān)政策:
《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）
《國(guó)家發(fā)展改革委中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)）
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）
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