揭陽污水廠PPP：多維度調(diào)動(dòng)投資方積極性
不久前，國家發(fā)展改革委發(fā)布了第二批43個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例名單，這是繼2015年公布第一批13個(gè)典型案例之后，又一示范引領(lǐng)PPP規(guī)范發(fā)展的重要舉措。從案例征集到專家評估，從意見反饋再到正式發(fā)布，第二批PPP項(xiàng)目典型案例推選工作持續(xù)引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注。本刊從本期開始，陸續(xù)刊登這些典型案例的分析和點(diǎn)評，以期啟發(fā)讀者。
廣東省揭陽市污水處理廠PPP項(xiàng)目包括揭陽市揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)、揭東區(qū)玉窖鎮(zhèn)、新亨鎮(zhèn)、錫場鎮(zhèn)、揭陽市區(qū)西區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、普寧市洪陽鎮(zhèn)、占隴鎮(zhèn)、里湖鎮(zhèn)9座污水處理廠及其配套管網(wǎng)（揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)實(shí)施內(nèi)容僅包括污水處理廠），近期擬建污水處理總規(guī)模13.5萬噸/日，擬建管網(wǎng)總長度141.92公里，總投資約11.27億元。
項(xiàng)目從2015年4月份開始，先后經(jīng)歷了基礎(chǔ)調(diào)研及現(xiàn)狀分析、實(shí)施方案編制、項(xiàng)目采購等3個(gè)階段。于2015年12月22日發(fā)布項(xiàng)目成交公告，由北控水務(wù)（中國）投資有限公司中標(biāo)本項(xiàng)目，特許經(jīng)營期限30年（含建設(shè)期1年）。
揭陽市9座污水處理廠PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中的主要亮點(diǎn)有：
——該項(xiàng)目是我國第一個(gè)不設(shè)保底水量、按環(huán)境績效付費(fèi)的完全PPP要義污水項(xiàng)目。
項(xiàng)目建立了環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制，不設(shè)保底水量，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水化學(xué)需氧量（COD）濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)，破解污水處理廠進(jìn)水濃度低的難題。
污水處理服務(wù)費(fèi)采用“按日計(jì)量、按月支付、按月考核”，顛覆了傳統(tǒng)污水處理廠招商中政府為投資人提供保底水量的模式，政府只對污水處理設(shè)施所發(fā)揮的減排效果進(jìn)行付費(fèi)，更有利于發(fā)揮投標(biāo)人技術(shù)優(yōu)勢，促使投標(biāo)人積極進(jìn)行污水配套收集管網(wǎng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理維護(hù)。
此外，項(xiàng)目還建立動(dòng)態(tài)績效評價(jià)機(jī)制，聘請第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營期的具體情況調(diào)整評價(jià)指標(biāo)，對項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)，保證項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量，促使投資人不斷優(yōu)化管理和技術(shù)水平。
——創(chuàng)新采用DBFOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交）運(yùn)作模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢。
傳統(tǒng)BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式中，普通存在“政府出設(shè)計(jì)、企業(yè)搞建設(shè)”的矛盾和“管網(wǎng)不同步”的問題。為此，項(xiàng)目創(chuàng)新運(yùn)作模式，采取DBFOT模式，政府方僅對項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、出水水質(zhì)、進(jìn)水水質(zhì)和投資規(guī)模進(jìn)行限制，在項(xiàng)目前期工作階段就引入社會(huì)資本，由其完成項(xiàng)目的可行性研究、勘探設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營及移交等工作，充分發(fā)揮社會(huì)資本技術(shù)先進(jìn)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全周期成本控制。項(xiàng)目賦予企業(yè)更多的靈活性，統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，切實(shí)做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)，有效解決目前廠網(wǎng)分離問題，確保污水處理設(shè)施充分發(fā)揮治污能效。
——小規(guī)模污水廠捆綁打包，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增加項(xiàng)目吸引力。
項(xiàng)目包含的9座污水處理廠，平均規(guī)模為1.5萬噸/天，最小規(guī)模僅為0.5萬噸/天，規(guī)模小、效益低、位置分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，缺乏吸引力。對此，項(xiàng)目將9個(gè)污水處理廠及其配套污水收集管網(wǎng)捆綁打包實(shí)行統(tǒng)一采購，充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，大大提高了項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力，在項(xiàng)目資格預(yù)審階段共吸引包括北控、首創(chuàng)、桑德、碧水源等14家國內(nèi)外知名的污水處理投資運(yùn)營商報(bào)名參加。
——由市統(tǒng)籌捆綁項(xiàng)目統(tǒng)一采購，實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購主體分離，提高工作效率。
本項(xiàng)目中創(chuàng)新性地將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購主體相分離，增強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度，提高了溝通效率，同時(shí)增加了政府信用水平，提升了社會(huì)資本的投資信心。
——該項(xiàng)目是我國第一個(gè)采用多階段競爭性磋商程序采購的PPP污水處理項(xiàng)目。
該項(xiàng)目創(chuàng)新地采用3個(gè)階段的磋商程序，吸取投標(biāo)人的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，逐步形成政府和投資人的共識，以達(dá)到互利共贏的目的。第一階段邀請所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商，獲取優(yōu)質(zhì)技術(shù)方案，明確項(xiàng)目的技術(shù)要求；第二階段通過商務(wù)方案的磋商，明確項(xiàng)目的商務(wù)條件和服務(wù)要求；第三階段通過綜合評審的方式平衡技術(shù)方案和商務(wù)報(bào)價(jià)，選擇合適的社會(huì)資本，保證項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和可實(shí)施性。
而鑒于本項(xiàng)目技術(shù)方案研制成本較高，對于通過設(shè)計(jì)方案及商務(wù)方案磋商，并參與第三階段最終報(bào)價(jià)的供應(yīng)商，采購人將對其設(shè)計(jì)方案費(fèi)用給予補(bǔ)償，以此提高投資人對項(xiàng)目的積極性，鼓勵(lì)投資人投入更多人力物力進(jìn)行技術(shù)方案的編制，確保項(xiàng)目獲得優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案。
專家點(diǎn)評：
顧天益：中冶建筑研究總院上海有限公司副總經(jīng)理，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜摇Ｉ蟼(gè)世紀(jì)90年代初在北京市政總公司參與北京市高碑店污水處理廠等項(xiàng)目的建設(shè)，本世紀(jì)初在上海城建集團(tuán)公司參與建設(shè)了上海竹園污水處理廠等10多個(gè)BOT項(xiàng)目。
廣東省揭陽市9座污水處理廠項(xiàng)目中污水處理費(fèi)根據(jù)減排效果、環(huán)境績效、績效考核等多因子進(jìn)行綜合分析，值得推廣示范，在實(shí)踐中應(yīng)注意層次分析法、德爾菲法等定性分析方法中客觀性、可操作性。
該項(xiàng)目創(chuàng)新采用DBFOT運(yùn)作模式、多階段競爭磋商和捆綁打包等解決矛盾基本方法，值得推廣示范。在實(shí)踐中應(yīng)注意矛盾的復(fù)雜性、相互轉(zhuǎn)化等問題，如打包，涉及不平衡報(bào)價(jià)，評標(biāo)辦法沒有從系統(tǒng)上提出防范方案；PPP+EPC，職能涉及規(guī)劃、咨詢（設(shè)計(jì)）、投融資（社會(huì)資本方、基金、基金管理人）、建設(shè)（施工）、運(yùn)營等，實(shí)施方案中聯(lián)合體不超過兩家是不夠科學(xué)合理的。
對于案例中“明確注冊資本金占總投30%，土地使用權(quán)以零租金形式提供項(xiàng)目公司”，有以下幾點(diǎn)建議：一是應(yīng)明確項(xiàng)目資本金30%，大部分項(xiàng)目資本金以股東借款形式（稅收籌劃考慮）；二是市政設(shè)施的土地使用權(quán)可以以無償劃撥的形式取得。
袁家楠：君合律師事務(wù)所律師、合伙人。多次入選《錢伯斯亞太指南》的“能源和自然資源”領(lǐng)域中國優(yōu)秀律師以及亞太法律500強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目融資領(lǐng)域頂尖律師，是國家發(fā)展改革委和財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜摇?
該項(xiàng)目包括廣東省揭陽市境內(nèi)的9座污水處理廠及其配套管網(wǎng)（揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)實(shí)施內(nèi)容僅含污水廠），是采用設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營－移交（DBFOT）方式的特許經(jīng)營類PPP模式的打包項(xiàng)目。9座廠分散在揭陽市的幾個(gè)區(qū)市鎮(zhèn)，但形散神不散，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、組織、實(shí)施保持了必要的一致性。例如，作為一個(gè)整體項(xiàng)目統(tǒng)一由揭陽市人民政府牽頭負(fù)責(zé)捆綁招商，并授權(quán)揭陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局統(tǒng)籌采購事宜，作為采購人打包統(tǒng)一采購社會(huì)資本；9座廠及其配套管網(wǎng)有關(guān)的特許經(jīng)營協(xié)議、污水處理服務(wù)協(xié)議等文本基本統(tǒng)一，合同條款條件基本一致；項(xiàng)目設(shè)施按當(dāng)期、遠(yuǎn)期劃分，都納入特許經(jīng)營協(xié)議界定的全部項(xiàng)目設(shè)施，但遠(yuǎn)期的實(shí)施是有條件的：社會(huì)資本有義務(wù)全力配合前期準(zhǔn)備、政府采購及材料、設(shè)施共享等方面的工作，同時(shí)若仍采用PPP模式建設(shè)，項(xiàng)目公司享有某種程度的優(yōu)先權(quán)等。項(xiàng)目的運(yùn)作方式、采購方式、實(shí)施主體、磋商程序、資格要求、評審方式、合同體系均有助于保持上述一致性及發(fā)揮其效益，同時(shí)留有余地，以便實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最終的整體目標(biāo)。
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