我國碳市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀與展望
2017年12月19日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》），標(biāo)志著我國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計(jì)，我國以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國碳交易市場(chǎng)正式鳴鑼開市。這是我國以實(shí)踐行動(dòng)履行國際減排承諾的《巴黎協(xié)定》，也是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新實(shí)踐。
作為碳市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，《方案》明確了我國碳市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要原則及將其作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，強(qiáng)調(diào)了分階段穩(wěn)步推行碳市場(chǎng)建設(shè)。全國碳市場(chǎng)建設(shè)啟動(dòng)后，將首先推動(dòng)三大制度建設(shè)，即碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查制度，重點(diǎn)排放單位配額管理制度和市場(chǎng)交易相關(guān)制度，在此基礎(chǔ)上，將盡快構(gòu)建碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送、碳排放權(quán)注冊(cè)登記、碳排放權(quán)交易和結(jié)算四大支撐系統(tǒng)。
碳市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀及問題
全國碳市場(chǎng)建設(shè)牽扯到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源、環(huán)境、金融等方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程。在前4年的試點(diǎn)運(yùn)行中，暴露出了一些關(guān)鍵問題和爭(zhēng)議尚待解決。主要表現(xiàn)于：企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性、公正性問題，碳排放配額如何科學(xué)、公平、精細(xì)分配的問題；各主體在碳交易、碳資產(chǎn)管理方面的人、財(cái)、物能力建設(shè)問題；碳交易相關(guān)政策法規(guī)不健全等。同時(shí)，碳交易過程中還需要處理協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳約束、市場(chǎng)和政府、中央和地方政府、公平和效率的關(guān)系。能否解決好這些問題，將關(guān)系到碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行的成敗。
碳交易管理體制建設(shè)不完善。一是碳排放總量控制條件尚不成熟，導(dǎo)致管理對(duì)象缺乏。實(shí)施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發(fā)展中國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、降低單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度來實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，這使得碳排放權(quán)的稀缺性以及國內(nèi)碳交易市場(chǎng)無法真正形成，從而導(dǎo)致碳交易管理體制缺乏碳排放權(quán)配額等管理對(duì)象。二是相關(guān)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致管理效力有限。目前電力行業(yè)實(shí)施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，專門的有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、碳交易市場(chǎng)規(guī)則等尚未正式出臺(tái)。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對(duì)排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機(jī)制、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的法律授權(quán)等關(guān)鍵問題進(jìn)行規(guī)范，也無法對(duì)各部門的職責(zé)履行進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場(chǎng)、更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)作用提供有利條件。三是交易所發(fā)展不規(guī)范導(dǎo)致管理效率低下。交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對(duì)我國碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。
碳價(jià)波動(dòng)失真，建立全國碳交易體系仍需完善機(jī)制。在控制排放量的碳市場(chǎng)中，減排成本低的、減排空間大的企業(yè)可多減排，同時(shí)將因減排剩余的碳配額出售給減排成本高的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)獲利。因而，碳的價(jià)格應(yīng)該反映一個(gè)國家或地區(qū)的平均減排成本。
2013～2014年，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶7個(gè)國家級(jí)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)先后啟動(dòng)，4年多來，交易不連續(xù)、碳價(jià)波動(dòng)大等現(xiàn)象都或多或少地在各個(gè)試點(diǎn)出現(xiàn)，且不同試點(diǎn)之間的碳價(jià)差異巨大，難以真實(shí)反映減排成本。此外，碳價(jià)差別很大。深圳碳市場(chǎng)的起始價(jià)位是每噸30元左右，后來一度飆升至130多元，接著又跌回到70多元并保持了一段時(shí)間，目前在30～50元間徘徊；廣東碳價(jià)從60元的開盤價(jià)下降到10元左右；而上海碳價(jià)曾一度跌到每噸5元左右。
因此，需要進(jìn)一步完善交易機(jī)制、約束機(jī)制和分配機(jī)制，盡快出臺(tái)國家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化法或類似法律至關(guān)重要，通過法律明確配額總量的設(shè)定和變化以及區(qū)域分配和跨區(qū)域交易方法，用制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)碳價(jià)，真實(shí)反映減排成本。
碳排放數(shù)據(jù)“重報(bào)送輕核查”。在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，出現(xiàn)企業(yè)同時(shí)報(bào)送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及“重報(bào)送輕核查”的現(xiàn)狀。其一，要在思想上建立實(shí)事求是的準(zhǔn)則。實(shí)事求是、科學(xué)準(zhǔn)確核算并上報(bào)數(shù)據(jù)，是建立科學(xué)碳排放相關(guān)制度的基礎(chǔ)。其二，應(yīng)建立全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費(fèi)和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)告和核查體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其三，發(fā)電企業(yè)雖然都安裝了碳排放自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，卻還沒有與之相匹配的數(shù)字化統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)及方法，智能信息化減排體系亟待建立與完善。
如何推進(jìn)全國碳市場(chǎng)建設(shè)？
我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下確立了新的發(fā)展理念，為全國碳市場(chǎng)建設(shè)和健康發(fā)展提供了良好的輿論氛圍和政策環(huán)境。“十三五”全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新發(fā)展理念，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)綠色、循環(huán)和低碳發(fā)展。我國實(shí)施能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略，建立并形成高效、安全、清潔、低碳的能源供應(yīng)體系和消費(fèi)體系，碳市場(chǎng)建設(shè)將發(fā)揮重要支撐作用。當(dāng)前，要結(jié)合全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)以下協(xié)同措施：
第一，健全碳交易法律法規(guī)體系。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中明確的一系列具體措施，逐步完善總量控制追蹤體系及監(jiān)督管理機(jī)制。需要制定專門的《碳排放權(quán)交易法》，對(duì)溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理、交易雙方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等作出規(guī)定，為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行提供法律依據(jù)和保障。同時(shí)，還需要整合現(xiàn)行的與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)。此外，制定和完善主體資格審查制度，統(tǒng)一的注冊(cè)、登記、報(bào)告、監(jiān)測(cè)和核證制度，以及相關(guān)的交易跟蹤制度，為碳交易管理體制發(fā)揮效力提供制度保障。
第二，保證配額的稀缺性。碳市場(chǎng)的源頭是配額。從國內(nèi)外已有的碳市場(chǎng)運(yùn)行情況看，過松的配額造成碳價(jià)持續(xù)低迷；過緊的配額，必然會(huì)過多提高參與碳市場(chǎng)企業(yè)的成本，也會(huì)使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會(huì)，影響經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。但配額的稀缺性影響著碳價(jià)格和市場(chǎng)流動(dòng)性，而碳價(jià)格和市場(chǎng)流動(dòng)性是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號(hào)，碳市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)以最低成本減排的重要途徑。因此，碳市場(chǎng)總量設(shè)定要與國家減排政策、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀和科技水平以及電力綠色發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，保證配額的稀缺性。
第三，搭建統(tǒng)一有效的碳交易平臺(tái)。在市場(chǎng)設(shè)計(jì)上，需要支持碳排放權(quán)市場(chǎng)的多樣性，如果要使得碳交易更加有效和可持續(xù)，在條件成熟的情況下，還可以探索開發(fā)碳授信、碳托管、碳基金以及碳保險(xiǎn)等多樣化的碳金融創(chuàng)新產(chǎn)品。在政府層面，應(yīng)盡快健全碳交易法律體系，統(tǒng)一碳排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要側(cè)重完善市場(chǎng)交易層面的相關(guān)規(guī)則，如信息披露規(guī)則、配額抵消規(guī)則等。在企業(yè)層面，要培養(yǎng)碳交易專業(yè)相關(guān)人員，組織碳交易培訓(xùn)，掌握碳交易相關(guān)知識(shí)，是企業(yè)積極面對(duì)全國碳市場(chǎng)的良方。學(xué)術(shù)界則需要加強(qiáng)對(duì)我國碳交易機(jī)制的研究，掌握碳交易不同機(jī)制對(duì)碳價(jià)的影響和影響機(jī)理，幫助政府更加順利地搭建碳交易信息平臺(tái)，提高政府對(duì)碳市場(chǎng)的預(yù)測(cè)和調(diào)控能力。
第四，理順碳價(jià)機(jī)制，利用協(xié)同措施促進(jìn)碳市場(chǎng)健康發(fā)展。一是我國要積極探索碳價(jià)機(jī)制和碳市場(chǎng)的國際合作，在國際社會(huì)發(fā)揮積極的引領(lǐng)性作用。引導(dǎo)國際“行業(yè)減排”的碳價(jià)機(jī)制建設(shè)（如國際航空、航海領(lǐng)域的減排）；探索區(qū)域性碳市場(chǎng)的合作與連接（如亞洲或中、日、韓合作，中國與美國加州碳市場(chǎng)的合作）；加強(qiáng)對(duì)未來全球碳價(jià)機(jī)制、碳市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和管理機(jī)制的研究和參與，并發(fā)揮積極引領(lǐng)作用。二是企業(yè)要順應(yīng)全球低碳發(fā)展和碳價(jià)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)，借助國內(nèi)碳市場(chǎng)發(fā)展的機(jī)遇，打造自身低碳競(jìng)爭(zhēng)力。全球低碳化趨勢(shì)將引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式變革，改變世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)格局；全球性綠色金融的發(fā)展導(dǎo)向，將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型和企業(yè)的技術(shù)升級(jí)，G20倡導(dǎo)綠色金融，高碳行業(yè)和技術(shù)面臨融資困難，同時(shí)國家財(cái)稅金融政策的綠色低碳導(dǎo)向，為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供發(fā)展機(jī)遇；企業(yè)要在碳市場(chǎng)的推動(dòng)下，自覺推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造低碳發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力。
第五，需要制度創(chuàng)新。目前來看，全國碳市場(chǎng)將采取中央和地方兩級(jí)管理制度，國家有關(guān)部門定標(biāo)準(zhǔn)、定總量，企業(yè)配額分配由地方政府執(zhí)行。但無論是總量額定還是配額分解，既要注重?cái)?shù)據(jù)基礎(chǔ)和質(zhì)量，也要充分考慮地區(qū)與行業(yè)差異、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)地位和風(fēng)險(xiǎn)承接能力等因素，還要關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，盡可能提高配額分配的精準(zhǔn)度。為防止配額分配不公以及不正當(dāng)交易，可建立企業(yè)申訴渠道與結(jié)果公示制度，確保碳市場(chǎng)的陽光化運(yùn)行。碳配額權(quán)盡管是企業(yè)所有，但交易主體與交易行為卻不僅限于企業(yè)本身。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，盤活企業(yè)碳資產(chǎn)和提升碳資產(chǎn)使用效率，碳市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)盡可能多地吸收社會(huì)資金入市。為此，有必要適度降低投資主體入市門檻。此外，為了提升交易效率和降低交易成本，財(cái)稅政策方面可以考慮減免流轉(zhuǎn)稅等中間稅費(fèi)。
總之，碳市場(chǎng)的管理、碳市場(chǎng)的發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要在堅(jiān)持全國碳市場(chǎng)統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，來確保試點(diǎn)省市的碳市場(chǎng)與全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)的對(duì)接和平穩(wěn)過渡。同時(shí)要做好制度、人才隊(duì)伍、能力建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)等方面的準(zhǔn)備，在實(shí)踐中不斷探索完善，建設(shè)好碳市場(chǎng)，切實(shí)發(fā)揮它在控制碳排放和促進(jìn)電力綠色發(fā)展的積極作用。
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