從環(huán)保PPP出庫看“PPP隱形正面清單”
本文分析角度從環(huán)保出庫項目的總體概況、區(qū)域分布、細分領(lǐng)域分布、基于E20環(huán)境平臺abcd分類下的環(huán)保PPP分類展開，以圖從出庫項目分析中發(fā)現(xiàn)財政部鼓勵規(guī)范發(fā)展環(huán)保PPP的“隱形正面清單”。
隨著相應(yīng)政策的不斷完善，PPP市場不斷規(guī)范化，財政部PPP項目庫管理趨嚴，庫中項目亦愈來愈規(guī)范化。2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號，以下簡稱“92號文”)，旨在規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運作。92號文發(fā)布之后，不少不合規(guī)PPP項目或者長期沒有進展的PPP項目被集中清理出庫。E20數(shù)據(jù)中心在對財政部PPP中心數(shù)據(jù)庫(簡稱“財庫”)的集中關(guān)注后發(fā)現(xiàn)，財庫一直對在庫項目開展規(guī)范性管理，從2017年二季度末開始不斷進行集中式出庫管理，規(guī)范性管理時間早于92號文發(fā)布。因此本文所涉及的環(huán)保PPP出庫項目時間從2017年6月30日至2018年3月30日;若無特殊說明，本文數(shù)據(jù)均截至2018年3月30日。本文“出庫”指PPP項目由財庫管理庫或儲備庫清單退至財庫之外。出庫信息主要通過對比2017年6月30日與2018年3月30日兩個時點項目庫而得出，已考慮到項目重復(fù)及項目內(nèi)容發(fā)生變更等因素。
本文分析角度從環(huán)保出庫項目的總體概況、區(qū)域分布、細分領(lǐng)域分布、基于E20環(huán)境平臺abcd分類下的環(huán)保PPP分類展開，以圖從出庫項目分析中發(fā)現(xiàn)財政部鼓勵規(guī)范發(fā)展環(huán)保PPP的“隱性正面清單”。
E20數(shù)據(jù)觀察結(jié)果發(fā)現(xiàn)，環(huán)保出庫項目占比29%，環(huán)保出庫比例低于非環(huán)保;若以所處階段為參照，則環(huán)保出庫項目中識別階段占比最大;環(huán)保出庫項目分布呈現(xiàn)西部地區(qū)出庫最多、固廢類項目出庫比例最低、工業(yè)園區(qū)供排水項目出庫比例高、危廢項目(含一般工業(yè)固廢)和土壤修復(fù)項目出庫比例高的狀況;在abcd分類下，a/d/c類項目出庫比例高。
E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤總結(jié)到：出庫清單顯示出，嚴格意義的使用者付費類項目、運營績效約束較低的項目出庫比例大，無行業(yè)政策約束且完全依靠政府付費類的項目出庫比例高，不符合PPP設(shè)計要求可以政府購買服務(wù)形式進行的項目出庫多。而運營屬性強、運營需求量又可估計可測算的使用者付費類項目、由政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險的保底量項目、投資規(guī)模適中的項目，未來將成為受到社會資本及金融機構(gòu)青睞的黃金類項目。
一、出庫項目總體概況：環(huán)保占比29%、出庫比例低于非環(huán)保
截至2018年3月30日，以項目數(shù)量計，財政部PPP項目庫在庫項目中環(huán)保項目占30%;而在環(huán)保項目中，水務(wù)類項目最多，其次是固廢類項目;大氣監(jiān)測類項目最少，僅1個。由于大氣監(jiān)測類項目不具有融資屬性、亦不包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，基本以政府購買服務(wù)形式而非PPP模式開展，因此，該類PPP項目在庫數(shù)量極少。
截至2018年3月30日，E20觀察到財政部出庫項目總數(shù)達3258個。其中，環(huán)保出庫項目938個，占所有出庫PPP項目數(shù)的29%。
二、環(huán)保出庫項目概況：識別階段占比超三分之二
從所處階段分析，處于識別階段(儲備清單)的環(huán)保PPP項目達688個，投資額約3536億，項目數(shù)、項目投資額占比分別為74%、68%。實際上大部分是非常早期的項目，甚至只是地方政府有意向、有想法想做的項目，可能只有一個項目名稱，沒有展開其他任何工作。因此，這類出庫對環(huán)保PPP整體市場沒有直接影響。
環(huán)保出庫項目中，管理庫項目250個，投資額約1657億，項目數(shù)、項目投資額占比分別為26%、32%。其中，處于準備階段和采購階段出庫的項目合計占比為20%(項目數(shù)計)、24%(投資額計)，這類項目可以說是合規(guī)性問題最大的類型，特別集中于按效付費機制不到位、財政承受能力有限等原因，這是今后地方在推進環(huán)保PPP項目時需要合規(guī)設(shè)計、規(guī)范操作的重點。
值得高度關(guān)注的是，處于執(zhí)行階段的環(huán)保出庫項目有59個，投資額達到431.5億元，項目數(shù)、投資額占比分別達到6%、8%。我們對這些執(zhí)行階段出庫項目進行分析后發(fā)現(xiàn)，項目主要分布于水庫水利、園區(qū)污水處理、濕地公園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供排水等幾類項目。這些項目或運營性不強、或需求具有不確定性、或付費機制不健全、或融資遲遲難以落地，值得反思。執(zhí)行出庫項目如何處理，此前關(guān)于此類風(fēng)險的分配機制怎樣落實，社會資本合理利益如何保障都是需要迫切面對的問題。
(注：儲備清單是指識別階段項目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核;管理庫是指處于準備、采購、執(zhí)行和移交階段項目。)
三、環(huán)保出庫項目區(qū)域分布：西部地區(qū)出庫項目位次靠前
除此之外，各省環(huán)保項目出庫差異較大，出庫項目數(shù)量排前五的省份依次為：新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、貴州;出庫項目投資額排前五的省份依次為：內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、云南、江蘇。出庫項目較多的省份多為經(jīng)濟落后的西部地區(qū)省份，這些省份經(jīng)濟實力整體相對薄弱，而市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求又相對較大，對PPP項目的需求意愿相對較強烈，最近兩三年推出的項目數(shù)量、投資規(guī)模也位居全國前列。對比PPP管理庫投資額與地方一般預(yù)算支出執(zhí)行數(shù)發(fā)現(xiàn)，出庫項目數(shù)量與出庫項目投資額排名較多的省份均出現(xiàn)PPP管理庫投資額大于地方一般預(yù)算支出的狀況。在中央強化地方債風(fēng)險管控、強調(diào)財政承受能力10%“紅線”約束下，相關(guān)省份的財庫清理狀況在所難免。
注：“10%”紅線、PPP合作期不低于10年等約束條件下，地方PPP投資額上線約等于一般預(yù)算支出規(guī)模
四、環(huán)保出庫項目領(lǐng)域分布：固廢類項目出庫比例最低
財政部PPP項目庫整體出庫比例約19%;環(huán)保項目出庫比例略小于非環(huán)保項目;管網(wǎng)(含管廊)和水務(wù)類出庫比例均為18.7%，固廢類項目出庫比例最低為18.2%。
管網(wǎng)/管廊類出庫較高的主要原因可能在于管網(wǎng)為政府投資、包裝為PPP更多是“可用性付費+運維服務(wù)付費”模式，和92號文的規(guī)范相沖突，而管廊項目投資額大、入廊費機制執(zhí)行有較大難度，進展難也會導(dǎo)致出庫情形。
水務(wù)類出庫，主要包括水利水庫、園區(qū)供排水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供排水、海綿城市、偏景觀建設(shè)的河道治理項目，這些項目在流程合規(guī)性、需求量穩(wěn)定性和按效付費機制合理性、項目投資額過大、對社會投資人的吸引力等方面均存在不少問題，這些問題都是導(dǎo)致該類項目出庫的重要原因。
環(huán)保項目中的固廢類項目出庫比例最小。固廢類項目出庫比例最小一方面是由于固廢類項目多為運營類項目，另一方面在于固廢類項目單體投資額較小。據(jù)E20觀察，財政部PPP庫中固廢項目平均投資額為3.3億，水務(wù)項目平均投資額為7.3億，而海綿城市類項目平均投資額最高達21億。固廢PPP項目運營屬性強且項目運行之后現(xiàn)金流相對穩(wěn)定，再加上投資額比較小，社會資本可承受的壓力較低也更愿意參與，且金融機構(gòu)也愿意為此類項目提供資金支持。固廢項目出庫率低從一定角度反映出財政部規(guī)范PPP管理的方向。
五、水務(wù)出庫項目對比：工業(yè)園區(qū)供排水出庫比例最高
E20將水務(wù)類項目分為：市政供排水(包含市政供水、市政污水處理、市政供排水一體化)、水環(huán)境(包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環(huán)境)、村鎮(zhèn)供排水(包含村鎮(zhèn)供水、村鎮(zhèn)污水處理、村鎮(zhèn)供排水一體化)、工業(yè)園區(qū)供排水(包含工業(yè)園區(qū)供水、工業(yè)園區(qū)污水處理、工業(yè)園區(qū)供排水一體化)、水利(包含原水、水庫等)五類。不同類項目出庫比例如圖所示。
(1)村鎮(zhèn)供排水出庫比例低，供水污水差異大
村鎮(zhèn)供排水項目出庫比例最低，僅14.1%。其中村鎮(zhèn)供水出庫比例達23%，可能由于農(nóng)村供水付費主體不明，較多采用村民自建等形式，且集中式村鎮(zhèn)供水商業(yè)模式并不太成熟;村鎮(zhèn)污水處理出庫比例較小，僅11.8%，部分原因是由于城市市政污水處理市場發(fā)展不斷趨近飽和，中國污水處理市場向中小城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移的趨勢性特征的反映，且村鎮(zhèn)污水處理很大一部分以集中式模式開展，處理模式類似于城市污水處理。
(2)水環(huán)境出庫比例低于市場預(yù)期，偏工程、弱績效類項目出庫高
備受各方關(guān)注的水環(huán)境項目入庫數(shù)量較多，但出庫比例僅16.4%。水環(huán)境項目中，海綿城市出庫比例最大為25.9%，其次為景觀類水環(huán)境17.3%，黑臭水體出庫比例最小，僅11.8%，且出庫項目中捆綁污水廠運營的退庫項目僅1個。海綿城市單體投資額巨大且不包含運營內(nèi)容和相關(guān)的績效考核，缺少政策端建設(shè)運行的緊迫性需求，且單體項目牽涉較多社會資本方，出庫比例大。景觀類水環(huán)境項目出庫原因一方面是因為該類項目偏工程建設(shè)缺少項目建成運行后的績效捆綁約束，另一方面出庫的景觀類水環(huán)境項目多集中于西部地區(qū)及東北地區(qū)，且在行政區(qū)劃上又集中于縣城或小規(guī)模的地級市，這些地區(qū)的政府財政實力有限，在財承報告中不少景觀類水環(huán)境單體項目的財政支出總額占年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額接近10%的紅線，甚至出現(xiàn)未來幾年超出10%紅線的狀況，政府的支出責(zé)任較高。在“水十條”下，地方黑臭水體水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，在政府端有相對較強的治理需求，而出庫項目主要是水質(zhì)考核內(nèi)容較少、運維約束偏弱、投資體量大、政府財政支出責(zé)任過高的項目。
(3)市政污水項目出庫低，帶管網(wǎng)后出庫幾率增加
市政供排水項目出庫比例為18.5%。其中，市政供水出庫比例達25.2%，且出庫項目多為較偏遠地區(qū)縣城或者城鄉(xiāng)一體化供水項目。擬進入相關(guān)領(lǐng)域的社會資本應(yīng)全面評估地方人口規(guī)模、使用者付費機制、政府財政支付能力等因素，降低投資風(fēng)險。在市政污水處理項目中，污水廠單體項目出庫比例較少為14.2%;污水處理管網(wǎng)一體化項目出庫比例相對較大，比例約17.6%。
(4)多因素導(dǎo)致水利類項目出庫比例高
水利類項目出庫比例達23.2%，由于該類項目多為工程項目，運營屬性相對較弱;且投資規(guī)模大，對參與的社會資本的資金和融資實力有很高要求，但所能提供的收益有限(部分甚至為存量水利工程，屬于政府盤活存量的情形)。
(5)同為園區(qū)類項目，供水、污水差異顯著
園區(qū)供排水項目出庫比例最大，其中園區(qū)污水處理出庫比例為23.2%，園區(qū)供水項目出庫比例達44.7%。園區(qū)供排水項目屬于需求風(fēng)險承擔(dān)型使用者付費類項目。園區(qū)供水的需求風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而該類項目受制于外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度、當(dāng)?shù)卣猩桃Y效果等因素，園區(qū)企業(yè)入駐率影響使用者付費從而導(dǎo)致園區(qū)供水PPP進程的緩慢及不確定性因素增加。園區(qū)污水處理項目的需求風(fēng)險由政府承擔(dān)，政府與社會資本方約定的保底水量會由于園區(qū)入駐率低而長期存在，政府是否仍如期支付費用成為制約社會資本方及金融機構(gòu)積極參與的因素。與園區(qū)污水處理類項目相比，園區(qū)供水類項目的使用者付費類需求風(fēng)險則完全由社會資本方承擔(dān)，在一定程度上更大大制約金融機構(gòu)對該類項目的投資意愿，進而消弱社會資本對該類項目的參與度，所以會出現(xiàn)其出庫比率過高的狀況。
六、固廢出庫項目對比：危廢(含工業(yè)固廢)、土壤修復(fù)出庫比例高
E20將固廢類項目劃分為生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、有機廢棄物處理(含餐廚、病死畜禽、畜禽糞便、污泥、秸稈等)、危險廢棄物處理(含工業(yè)固廢)、建筑垃圾處理、靜脈產(chǎn)業(yè)園、土壤修復(fù)七類。
(1)土壤修復(fù)類項目出庫高更多源于市場需求低
按照出庫狀況予以統(tǒng)計，土壤修復(fù)項目出庫比例達52.9%(入庫土壤修復(fù)項目數(shù)量亦較少)，目前政府對土壤修復(fù)的緊迫性較低，市場需求較弱，除此之外，土壤修復(fù)類項目一般為工程類項目且不包含運營性內(nèi)容，此類因素均會在一定程度上影響土壤修復(fù)項目的出庫比例。
(2)非PPP的項目特性導(dǎo)致危廢出庫率高
假如將危廢項目(含工業(yè)固廢項目)劃歸為PPP類項目，則該類項目存在服務(wù)邊界比較模糊的問題，危廢項目為使用者付費，需求風(fēng)險由社會資本承擔(dān)且部分項目為商業(yè)性項目，該類項目不宜或不應(yīng)該采用PPP模式開展，項目特性導(dǎo)致危廢項目(含工業(yè)固廢項目)出庫率高。
(3)環(huán)衛(wèi)處于市場化放量期，項目較多以政府采購服務(wù)開展
生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)項目、有機廢棄物處理出庫比例基本持平，約17%。在環(huán)衛(wèi)項目中，服務(wù)內(nèi)容僅包含清掃保潔收運類的項目出庫比例較大，綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)(比如中轉(zhuǎn)站、后端垃圾焚燒廠等)的項目出庫比例較小。環(huán)衛(wèi)行業(yè)正處于市場化前期，環(huán)衛(wèi)項目處于快速放量期，各路社會資本在跑馬圈地的快速發(fā)展期，在10%紅線約束之下，地方政府PPP財政預(yù)算不足的現(xiàn)實情況疊加PPP程序相對繁瑣等因素，清掃保潔收運類環(huán)衛(wèi)項目會由PPP轉(zhuǎn)為合作年份較短的政府購買公共服務(wù)形式;而綁定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的環(huán)衛(wèi)項目擁有融資及運營屬性，較多以合作期限較長的PPP模式開展且出庫率相對較低。
七、abcd分類下出庫項目對比：a/d/c類項目出庫比例高
基于E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖對財政部庫中水務(wù)類、固廢項目進行分類，并分析其出庫情況。
(1)需求風(fēng)險難以被識別導(dǎo)致a類項目出庫比例大
a類項目即嚴格意義的使用者付費類項目出庫比例最大，原因在于不少屬于供水項目。該類項目的需求風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)，在這種情況下，一方面社會資本本身判斷需求風(fēng)險相對困難，另一方面由于非專業(yè)金融機構(gòu)判斷需求風(fēng)險也較困難，社會資本與金融機構(gòu)均無法判斷項目需求風(fēng)向。從出庫項目中還可以觀察到，該類項目在地域上多集中在園區(qū)供水、偏遠地區(qū)縣城或城鄉(xiāng)一體化供水項目，使用者需求不太穩(wěn)定，且使用者付費意愿、付費能力存在不確定性，導(dǎo)致金融機構(gòu)不愿參與該類項目，而社會資本的積極參與度也很低，從而導(dǎo)致出庫比例高。
(2)市場需求快，環(huán)衛(wèi)d類項目轉(zhuǎn)模式開展
其次是d類，主要服務(wù)內(nèi)容為清掃保潔收運類項目。根據(jù)我們分析，退庫的原因包括部分項目設(shè)計不符合PPP要求(如合作期限不足10年)、政府考慮PPP流程周期較長而轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)實施等。從部分環(huán)衛(wèi)企業(yè)反饋看，在92號文之后，政府和企業(yè)方均希望流程簡化，希望能無需走“兩評一案”特別是無須占用財政承受能力論證“10%”的份額，也避免難以入庫與被清理出庫的風(fēng)險。
(3)政府付費的回報機制造成地方支出壓力，進而波及c類項目
第三是c類(PFI)項目，c類項目包括項目類型主要有水環(huán)境(包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環(huán)境)、農(nóng)村分散式污水處理、水利、土壤修復(fù)。這類項目是受92號文影響較大的領(lǐng)域，因為此類項目很多采用“可用性付費+運維績效服務(wù)付費”的方式進行設(shè)計，但按效付費機制不符合92號文規(guī)定。而且部分項目捆綁打包的內(nèi)容較多，投資規(guī)模較大，且基本采取政府付費作為回報機制，但地方財政支出壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。
(4)整體面看，帶b類項目處于安全范圍內(nèi)
其他分類項目，基本都包括b類項目(政府監(jiān)管型特許經(jīng)營，按量計價、按效付費的污水處理及垃圾處理等)，b類項目質(zhì)量整體較好，出庫率較低。尤其是a+b項目的出庫率最低，該類項目多為市政供排水一體化打包項目，運營性較強、使用者的使用量相對可測、也多為存量項目;從財務(wù)角度看，此類項目相關(guān)財務(wù)指標可測算可預(yù)計，從各個角度均符合市場化條件，也符合政府推動的方向，因此出庫率最低。
八、環(huán)保“PPP隱形正面清單”
綜上所述，環(huán)保領(lǐng)域出庫的PPP項目普遍具有治理不緊迫或需求不穩(wěn)定、商業(yè)模式不清晰或者尚不成熟、績效約束較弱及按效付費機制不健全、項目體量過大導(dǎo)致政府財力難以承擔(dān)等特點。與此相對，在環(huán)保督查、排污許可等政策導(dǎo)向下治理需求緊迫，商業(yè)模式清晰成熟、績效約束性強、按效付費機制健全、項目體量適中和財政支出責(zé)任可控的環(huán)保PPP項目，可以說屬于環(huán)保PPP領(lǐng)域的“正面清單”，是入庫容易、出庫風(fēng)險較低的類型。
具體來說，在符合92號文屬于公共服務(wù)范圍、政府負有提供義務(wù)、包含運營內(nèi)容、已建立按效付費機制等基本要求的前提下，屬于隱性“正面清單”的環(huán)保PPP項目主要包括：(1)人口規(guī)模大、地方財力較好地區(qū)的市政供排水;(2)生活垃圾處理;(3)含績效約定的水環(huán)境治理;(4)含工程建設(shè)運營的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化;(5)企業(yè)入駐率較高、污水產(chǎn)生量穩(wěn)定的園區(qū)污水處理;(6)城鎮(zhèn)化程度較高、經(jīng)濟實力較強地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式污水處理;(7)其他治理需求穩(wěn)定、績效約束清晰、按效付費機制健全的環(huán)保項目。這也是PPP規(guī)范化時代中應(yīng)該持續(xù)推進實施落地、代表公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的重點領(lǐng)域，是建設(shè)美麗中國、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必選動作。
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