栗戰(zhàn)書：關(guān)于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告
日前，全國人大網(wǎng)全文刊發(fā)了全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告。報(bào)告由全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書2018年7月9日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上做出。
全國人民代表大會常務(wù)委員會
執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國
大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告
——2018年7月9日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上
全國人大常委會委員長 栗戰(zhàn)書
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。環(huán)境問題解決得好不好，已經(jīng)成為全面建成小康社會能否得到人民認(rèn)可的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出一系列重大戰(zhàn)略思想，作出一系列重大決策部署，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，力度之大、措施之實(shí)、成效之明顯，前所未有。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，重中之重是堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，還老百姓藍(lán)天白云、繁星閃爍。十三屆全國人大常委會成立后，緊緊圍繞黨中央決策部署和習(xí)近平總書記關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的指示要求，把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為今年監(jiān)督工作的重中之重，認(rèn)真部署、精心組織，目的是通過法律實(shí)施監(jiān)督，保證黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)，保證法律得到全面有效實(shí)施，推動解決人民群眾關(guān)注的突出環(huán)境問題，以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天。
按照大氣污染防治法執(zhí)法檢查工作安排，這次執(zhí)法檢查組由我擔(dān)任組長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長、楊振武秘書長和環(huán)資委高虎城主任委員任副組長，成員由全國人大常委會委員、環(huán)資委委員和部分全國人大代表共32人組成。5月至6月，執(zhí)法檢查組分為4個(gè)小組，我和三位副委員長帶隊(duì)，分別赴河南、內(nèi)蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個(gè)省區(qū)開展執(zhí)法檢查工作，檢查組深入到26個(gè)地市，共召開29次座談會，聽取了地方政府和有關(guān)部門的匯報(bào)，實(shí)地查看了107個(gè)單位和項(xiàng)目。同時(shí)，委托其他23個(gè)。▍^(qū)、市）人大常委會開展自查，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法檢查全覆蓋。期間，執(zhí)法檢查組召開三次會議，聽取了國務(wù)院及有關(guān)部門實(shí)施大氣污染防治法情況匯報(bào),4個(gè)檢查小組工作情況介紹，討論執(zhí)法檢查報(bào)告稿并聽取國務(wù)院及有關(guān)部門意見。
這次執(zhí)法檢查有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，檢查組所到之處，我和幾位副委員長帶頭宣講，并號召各方面以實(shí)際行動確保黨中央關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的決策部署落到實(shí)處。二是始終堅(jiān)持“依法”原則，執(zhí)法檢查全過程、各方面都以法律為依據(jù)為準(zhǔn)繩。三是充分發(fā)揮“法律巡視”監(jiān)督利劍作用，敢于動真碰硬，開展隨機(jī)抽查，深入查找重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)存在的突出問題。四是創(chuàng)新檢查方式，召開五級人大代表和群眾代表、專家學(xué)者座談會，傾聽民意、集中民智；把重要的法律條款梳理為調(diào)查問卷，推動政府部門和企業(yè)負(fù)責(zé)人學(xué)法用法普法；同。▍^(qū)）人大常委會就法律實(shí)施情況初步交換意見，上下協(xié)力推動法律全面有效實(shí)施。
一、法律實(shí)施的總體情況
黨的十八大以來，各地區(qū)各部門堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，認(rèn)真貫徹落實(shí)大氣污染防治法，深入實(shí)施大氣污染防治行動計(jì)劃，大氣污染防治工作取得積極進(jìn)展。2017年，全國338個(gè)地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度連續(xù)三年達(dá)標(biāo)。全國空氣質(zhì)量總體改善，重點(diǎn)區(qū)域明顯好轉(zhuǎn)，人民群眾的獲得感明顯提升。
（一）全社會生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識明顯增強(qiáng)
一是各級政府對大氣污染防治工作的重視程度不斷提高，把大氣污染防治作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重大政治任務(wù)部署推進(jìn)，強(qiáng)化考核問責(zé)。中央財(cái)政加大資金投入，5年累計(jì)安排大氣污染防治專項(xiàng)資金528億元。各相關(guān)部門分工協(xié)作、共同發(fā)力，出臺20余項(xiàng)價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策，支持大氣污染防治工作順利開展。二是企業(yè)治污的自覺性和主動性不斷提高，越來越多的企業(yè)認(rèn)識到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)既是發(fā)展大局需要，也符合自身長遠(yuǎn)利益，依法治污、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治意識和主體意識逐步增強(qiáng)。三是人民群眾依法參與和監(jiān)督污染治理的積極性明顯提高，環(huán)保社會組織和志愿者隊(duì)伍不斷壯大，公眾關(guān)心環(huán)保、參與環(huán)保、監(jiān)督環(huán)保的行動更加自覺。
（二）大氣污染防治的法治保障進(jìn)一步強(qiáng)化
一是落實(shí)法律制度。推行以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度改革，出臺《排污許可管理辦法（試行）》，加強(qiáng)固定污染源全過程管理和多污染物協(xié)同控制。完善責(zé)任目標(biāo)考核制度，印發(fā)大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法和實(shí)施細(xì)則，約談大氣環(huán)境問題突出的地方政府。二是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作。全面實(shí)施新修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。制定修訂火電、鋼鐵、水泥等20多個(gè)行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在重點(diǎn)區(qū)域執(zhí)行特別排放限值。全面實(shí)施國五機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔油品標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布國六車用油品標(biāo)準(zhǔn)和輕型汽車排放標(biāo)準(zhǔn)。三是健全部門規(guī)章和地方性法規(guī)。各部門出臺100多件配套規(guī)章及規(guī)范性文件，各級人大及其常委會加強(qiáng)立法和監(jiān)督，河南、陜西、河北等近20個(gè)省份發(fā)布實(shí)施大氣污染防治條例，浙江、安徽等省對機(jī)動車污染防治進(jìn)行專項(xiàng)立法。四是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法和司法。中央環(huán)保督察力度大、效果好，實(shí)現(xiàn)31個(gè)。▍^(qū)、市）全覆蓋。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接，出臺相關(guān)辦法和司法解釋，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，聯(lián)合督辦查辦大案要案，嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任。2017年，全國實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留及移送涉嫌污染犯罪五類案件近4萬件，涉大氣案件占比近30%，比2016年增長75%。
（三）依法推進(jìn)大氣污染治理工作力度不斷加大
一是堅(jiān)持源頭治理，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。五年來，全國累計(jì)退出鋼鐵產(chǎn)能超過1.7億噸、煤炭產(chǎn)能8億噸、水泥產(chǎn)能2.3億噸；煤炭消費(fèi)比重下降8.1個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源比重提高6.3個(gè)百分點(diǎn)。二是提升大氣環(huán)境管理能力。完成國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，初步建成由國控、省控、市控三級近5000個(gè)監(jiān)測點(diǎn)位組成的覆蓋全國地級及以上城市的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。加快推進(jìn)大氣重污染成因與治理集中攻關(guān)，強(qiáng)化大氣污染治理科技支撐。三是建立健全重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門和地方政府建立重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作機(jī)制，建成京津冀及周邊、長三角、珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報(bào)中心。四是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染防治措施。全國完成超低排放改造的燃煤機(jī)組超過7億千瓦，占燃煤機(jī)組總裝機(jī)容量的71%。淘汰黃標(biāo)車和老舊車2000多萬輛，推廣應(yīng)用新能源車超過180萬輛。京津冀及周邊地區(qū)完成煤改氣、煤改電470多萬戶，整治涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬家。
二、法律實(shí)施中存在的主要問題
（一）結(jié)構(gòu)性污染問題較為突出
大氣污染防治法第二條規(guī)定防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、布局偏亂，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理，成為大氣污染的主因。山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)的70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)的70%。河北邯鄲“城中有鋼”，石家莊“煤電圍城”等問題突出。內(nèi)蒙古包頭重化企業(yè)圍城，全市建成區(qū)面積不足總面積的1%，但集聚了全市約90%的鋼鐵產(chǎn)能、89%的火電裝機(jī)和90%的稀土產(chǎn)量。“2+26”城市、長三角、汾渭平原等區(qū)域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4—6倍。2017年河南省煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到73.6%，高出全國13個(gè)百分點(diǎn)。以柴油車為主的公路運(yùn)輸承擔(dān)了全國約78%的貨物發(fā)送量、48.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，柴油貨車污染排放占機(jī)動車排放總量的60%以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省有柴油貨車135.9萬輛，占全國柴油貨車總量的8%；山東省有柴油貨車172.8萬輛，占全國柴油貨車總量的10.2%，居全國首位。
（二）部分配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后
配套法規(guī)不健全。大氣污染防治法第十九條要求排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。目前，國務(wù)院排污許可管理?xiàng)l例尚未出臺。大氣污染防治法第五十八條規(guī)定的機(jī)動車和非道路移動機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度沒有落實(shí)，第七十八條規(guī)定的有毒有害大氣污染物名錄尚未出臺。不少大氣污染較重的地市尚未制定地方性法規(guī)。2015年修改《立法法》以來，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級市僅出臺了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。
標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。一是部分標(biāo)準(zhǔn)缺失，監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。大氣污染防治法第三十七條明確禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石油焦，但相應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失。第四十六條規(guī)定，工業(yè)涂裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用低揮發(fā)性有機(jī)物含量的涂料，但相關(guān)限值標(biāo)準(zhǔn)尚未制定。制藥、農(nóng)藥、包裝印刷等行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)缺失。多數(shù)地方未根據(jù)本地的環(huán)境質(zhì)量改善要求，制定嚴(yán)于國家的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。二是部分標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后。大氣污染防治法第十二條規(guī)定，大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果對標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行修訂。當(dāng)前執(zhí)行的《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)爐窯大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》都是上世紀(jì)九十年代發(fā)布實(shí)施，修訂工作嚴(yán)重滯后。
（三）大氣污染監(jiān)督管理制度落實(shí)不到位
排污許可制度沒有落實(shí)到位。大氣污染防治法第十九條明確要求排放工業(yè)廢氣的企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得排污許可證，但許可證發(fā)放范圍沒有涵蓋全部排污企業(yè)，部分企業(yè)固定污染源未納入監(jiān)管。例如，安徽蕪湖2017年對火電、造紙、水泥、印染等14個(gè)行業(yè)，僅發(fā)放52張排污許可證；江蘇徐州對火電、造紙、鋼鐵等10個(gè)行業(yè)僅核發(fā)124張排污許可證。有些地方排放總量底數(shù)不清，大氣污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量改善之間的關(guān)系研究不夠。統(tǒng)一估算大氣污染排放總量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和推薦的技術(shù)手段有待完善。
環(huán)境監(jiān)測制度落實(shí)有差距。大氣污染防治法第二十三條要求環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)與管理大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。但一些東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市監(jiān)控點(diǎn)少、監(jiān)控網(wǎng)布局不合理。個(gè)別地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測弄虛作假。例如，山西省臨汾市出現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量造假窩案，2017年4月至2018年4月，6個(gè)國控站點(diǎn)被人為干擾上百次，監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。第二十五條規(guī)定重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響治污實(shí)效。陜西金堆城鉬業(yè)股份有限公司不如實(shí)公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，檢查組現(xiàn)場檢測發(fā)現(xiàn)測量濃度與標(biāo)準(zhǔn)樣品濃度差異遠(yuǎn)超誤差范圍，不符合技術(shù)規(guī)范。企業(yè)在線自動監(jiān)測設(shè)備缺乏國家統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。
環(huán)境信息公開制度缺乏系統(tǒng)規(guī)范。大氣污染防治法多個(gè)條款對政府和企業(yè)環(huán)境信息公開提出明確要求。雖然政府環(huán)境信息公開平臺已經(jīng)建立，但是環(huán)境監(jiān)測、污染源監(jiān)控、監(jiān)督管理等信息系統(tǒng)兼容互通性不強(qiáng)，信息共享不夠。重點(diǎn)企業(yè)排污信息公開不到位，公開信息不完整、不準(zhǔn)確、不及時(shí)。
（四）重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染防治措施執(zhí)行不夠有力
工業(yè)污染控制力度不夠。大氣污染防治法第四十三條規(guī)定，鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)生產(chǎn)過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的，應(yīng)當(dāng)采取清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置。檢查中發(fā)現(xiàn)，包頭市亞新隆順特鋼有限公司煉鋼車間廢氣收集處理不到位，煙氣無組織排放問題突出；山東省鐵雄冶金科技有限公司建設(shè)了脫硫脫硝設(shè)施，但通過旁路煙囪排放部分未處理煙氣。一些地方存在不符合產(chǎn)業(yè)政策的“散亂污”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局不合理的企業(yè)群，治污設(shè)施簡陋甚至沒有治污設(shè)施，不能達(dá)標(biāo)排放。河南省鄭州市發(fā)現(xiàn)存在廢渣冶煉“散亂污”企業(yè)，洛陽市相鄰三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成家具制造企業(yè)群達(dá)400家以上，粉塵污染突出，影響周邊居民生活環(huán)境。
民用散煤污染控制不力。大氣污染防治法第三十六條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民用散煤的管理。散煤燃燒效率低、污染重。我國北方地區(qū)每年冬季取暖消耗2億多噸散煤，據(jù)有關(guān)部門測算，1噸散煤排放污染物相當(dāng)于10—15噸電煤。山西省散煤年消費(fèi)量大約2000余萬噸，存在散煤替代進(jìn)展緩慢、潔凈焦不合格等問題。陜西省關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達(dá)2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)散煤燃燒大量存在，相關(guān)治理工作尚未有效開展。
機(jī)動車污染和油品質(zhì)量監(jiān)管不到位。大氣污染防治法第四章對機(jī)動車污染控制、車輛監(jiān)管、油品質(zhì)量等作了專節(jié)規(guī)定。一些重型柴油車未安裝污染控制裝置或者污染控制裝置不符合要求，不能達(dá)標(biāo)排放。一些地方和部門對重型柴油車準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管力量不足、監(jiān)管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍；個(gè)別地方存在機(jī)動車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象；一些城市劃定了高污染車輛禁行區(qū)和非道路移動機(jī)械禁用區(qū)，沒有有效執(zhí)法監(jiān)管和處罰；一些地區(qū)油品質(zhì)量源頭管控存在漏洞，對成品油無證生產(chǎn)單位、非法調(diào)和成品油行為監(jiān)管不到位，對流通領(lǐng)域的普通柴油沒有明確監(jiān)管部門、缺乏監(jiān)管依據(jù)。2017年，有關(guān)部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢臺等五市開展的柴油質(zhì)量抽檢中，合格率僅為47%。
揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理不精細(xì)。大氣污染防治法第六十八條到第七十二條對揚(yáng)塵污染防治作出規(guī)定，明確了地方各級政府和住建、環(huán)衛(wèi)、交通、國土等有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，建設(shè)施工、礦山開采等單位的污染防治責(zé)任，規(guī)定了揚(yáng)塵污染防治具體措施。地方政府對城市揚(yáng)塵精細(xì)化管理不夠，有關(guān)部門在依法管控施工工地，打擊礦山開采、建材加工等企業(yè)違法行為方面不到位。河南省安陽市下堡村北側(cè)山體采石作業(yè)沒有揚(yáng)塵治理設(shè)施和措施，已開采區(qū)域沒有開展生態(tài)修復(fù)。鄂爾多斯市露天煤礦抑塵措施普遍不足，揚(yáng)塵問題突出。西安浐灞生態(tài)區(qū)雁鳴湖項(xiàng)目，260多畝的施工地面未采取覆蓋、灑水等抑塵措施。此外，一些地方為迎接檢查，存在突擊采取防塵措施的現(xiàn)象。
秸稈綜合利用不足。大氣污染防治法第七十六條要求建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系。目前一些地區(qū)秸稈的收貯運(yùn)配套政策措施不足，沒有建立有效的秸稈收貯體系，嚴(yán)重制約了秸稈的綜合利用。近年來，東北地區(qū)在春播秋收季節(jié)多次因秸稈焚燒造成大面積重污染天氣。
（五）執(zhí)法監(jiān)管和司法保障有待加強(qiáng)
執(zhí)法監(jiān)管不到位。一是部門聯(lián)動協(xié)作不夠。大氣污染防治監(jiān)管中存在職能分散、職能交叉、職責(zé)不清等問題，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、考核問責(zé)等工作機(jī)制尚未健全。比如，在機(jī)動車污染防治中，有的地方公安、環(huán)保、交通等部門配合不力，排放不達(dá)標(biāo)車輛長期行駛無人監(jiān)管。2018年1—5月，安徽省公安機(jī)關(guān)開展了專項(xiàng)整治行動，共查處逾期未檢驗(yàn)交通違法行為14.7萬起，逾期未辦理報(bào)廢手續(xù)交通違法行為864起。一些地方反映，公安交管部門道路執(zhí)法沒有充分運(yùn)用機(jī)動車尾氣遙感監(jiān)測結(jié)果。在北方地區(qū)冬季清潔取暖工作中，民用散煤污染控制、清潔能源供應(yīng)等方面部門協(xié)同推進(jìn)不足。二是部門監(jiān)管工作滯后。大氣污染防治法第一百一十三條規(guī)定，對駕駛排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動車上路行駛的，由公安交通管理部門依法予以處罰。但直到2017年5月1日，公安部交管局才增設(shè)超標(biāo)排放處罰全國統(tǒng)一代碼，各地實(shí)施進(jìn)展不一，存在超標(biāo)車輛異地處罰難的問題。一些地方反映，對超標(biāo)排放機(jī)動車的處罰措施僅限于行政罰款，起不到威懾作用。三是行政執(zhí)法不統(tǒng)一。按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等法律強(qiáng)制措施的執(zhí)法規(guī)范和解釋不足，造成基層執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)不充分；行政強(qiáng)制措施地區(qū)之間、企業(yè)之間執(zhí)行不統(tǒng)一，有的企業(yè)反映不公平。四是基層執(zhí)法監(jiān)管能力不足。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)水平層層遞減，基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員少、裝備差、專業(yè)素質(zhì)低，與日益繁重的執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)不相適應(yīng)的問題突出。
司法保障作用發(fā)揮不充分。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在犯罪主體認(rèn)定、證據(jù)采信標(biāo)準(zhǔn)等方面理解不一致。不同地區(qū)對刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)掌握不統(tǒng)一。大氣污染違法行為調(diào)查取證難，鑒定機(jī)構(gòu)少、費(fèi)用高、周期長，環(huán)境司法技術(shù)支撐能力不強(qiáng)，影響司法辦案工作效率。
（六）法律責(zé)任不落實(shí)
政府責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位。不少地方主動承認(rèn)治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現(xiàn)象，污染治理壓力和責(zé)任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。有的地方在項(xiàng)目把關(guān)、破解難題、執(zhí)法監(jiān)督等方面缺乏真抓實(shí)干的決心和狠勁。汾渭平原近年來PM2.5濃度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均濃度為68微克/立方米，采暖季PM2.5平均濃度為100微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比例均值為50.6%，在全國排位靠后。山西曾將焦化產(chǎn)能調(diào)整重組作為振興產(chǎn)業(yè)的重要措施，但調(diào)整重組效果十分有限。陜西治污降霾年度行動方案確定的任務(wù)完成情況不夠理想，相關(guān)考核問責(zé)不嚴(yán)，發(fā)揮作用有限。
企業(yè)治污主體責(zé)任落實(shí)不到位。大氣污染防治法規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。部分企業(yè)污染防治不主動、不自覺，管理粗放，設(shè)施不健全，超標(biāo)排污問題突出。陜西延長石油興化化工有限公司、河南鄭州天能碳素有限公司不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施，污染問題突出。河南安陽紅巖鐵合金有限公司、河北立馬燃?xì)夤痉乐挝廴驹O(shè)施不健全，無組織排放嚴(yán)重。一些企業(yè)采取“晝伏夜出”等方式逃避監(jiān)管，違法偷排等現(xiàn)象屢禁不止，甚至被責(zé)令停產(chǎn)整治卻違法恢復(fù)生產(chǎn)。
三、原因分析
存在上述問題的原因是多方面的，關(guān)鍵是一些地方和部門沒有正確處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，沒有全面有效實(shí)施大氣污染防治法。
（一）對綠色發(fā)展理念的認(rèn)識存在差距
一些地方政府及其相關(guān)部門對綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念沒有學(xué)深悟透，沒有正確處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，沒有把生態(tài)文明的理念、原則、目標(biāo)融入到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面，仍然延續(xù)傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展模式和做法。一些地方對打贏大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的緊迫性和艱巨性認(rèn)識不到位，習(xí)慣于縱向分析看成效，缺乏橫向比較找差距的工作自覺性；打苦仗、硬仗的思想準(zhǔn)備不足，需要深挖治污潛力；滿足于自身空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任重視不夠。
（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律學(xué)習(xí)宣傳運(yùn)用缺乏力度
一些地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律的宣傳普及形式比較單一、范圍窄、內(nèi)容不全面不深入，學(xué)習(xí)不系統(tǒng)，培訓(xùn)走過場，法律知識學(xué)用脫節(jié)，普法效果不明顯。執(zhí)法檢查期間的問卷調(diào)查顯示，一些地方政府部門和企業(yè)沒有組織好對大氣污染防治法的學(xué)習(xí)宣傳，部門負(fù)責(zé)人對法律的了解和認(rèn)識模糊，企業(yè)干部職工對法律主要制度規(guī)定不了解。有的地方?jīng)]有充分用好地方立法權(quán)，沒有及時(shí)從本地實(shí)際出發(fā)制定出臺地方性法規(guī)或規(guī)章。政府部門依法監(jiān)管的觀念有待提高，企業(yè)依法治污缺乏自覺性，人民群眾運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識要進(jìn)一步增強(qiáng)。
（三）大氣污染治理的長效機(jī)制尚未健全
一是投入保障機(jī)制不完善。企業(yè)環(huán)境成本沒有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，治污投入不足；中央與地方、地方不同層級政府之間環(huán)境保護(hù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，需要進(jìn)一步清晰、合理和規(guī)范；財(cái)政資金分配機(jī)制有待完善，地方存在“等靠要”的思想。二是政策缺乏系統(tǒng)性協(xié)同性。在大氣污染防治工作中沒有充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，市場機(jī)制作用發(fā)揮不顯著。價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)保信用評價(jià)體系尚未形成“組合拳”，對企業(yè)治污的激勵約束不夠。三是科技支撐能力不強(qiáng)。精準(zhǔn)治霾研究有待深入，城市細(xì)顆粒物源解析及排放控制、臭氧污染形成機(jī)理及應(yīng)對措施、霧霾預(yù)報(bào)預(yù)警等方面的基礎(chǔ)研究亟待加強(qiáng)。
此外，工作中存在作風(fēng)不扎實(shí)的問題。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府和部門在匯報(bào)和自查報(bào)告中談工作成績多，對問題說得少、缺乏深入分析研究。檢查組看到的多是以治理成效和經(jīng)驗(yàn)為主的好典型，隨機(jī)抽查企業(yè)發(fā)現(xiàn)不同程度地存在違法問題。一些地方不同層級防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口頭表態(tài)多，實(shí)際工作中的落實(shí)情況層層遞減。一些地方治污主要靠上面推動和外在約束，工作的主動性有待提高，責(zé)任落得不實(shí)，治理成效不穩(wěn)固。
四、意見和建議
大氣污染防治法強(qiáng)化了政府和企業(yè)的法律責(zé)任，加大了違法處罰力度，具有很強(qiáng)的針對性、可操作性和可執(zhí)行性。要全面有效實(shí)施大氣污染防治法，依法推動解決大氣污染突出問題，努力提升人民群眾的藍(lán)天幸福感。
（一）堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想
習(xí)近平生態(tài)文明思想聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，從根本上扭轉(zhuǎn)了多年存在的一些不正確的發(fā)展理念，對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和全面部署，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的強(qiáng)大思想武器。各國家機(jī)關(guān)要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為科學(xué)指引，統(tǒng)一認(rèn)識、凝心聚力，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，自覺把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來，把生態(tài)文明建設(shè)重大部署和重要任務(wù)落到實(shí)處，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。各級人大及其常委會要把生態(tài)文明建設(shè)作為重要領(lǐng)域，建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，大力推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度全面有效實(shí)施，推動黨中央關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)決策部署的貫徹落實(shí)。
（二）嚴(yán)格實(shí)施大氣污染防治法
強(qiáng)化源頭控制。要大力調(diào)整“四個(gè)結(jié)構(gòu)”（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)）。一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)區(qū)域嚴(yán)禁鋼鐵、焦化、電解鋁等高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，加大鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度。加快推進(jìn)城市建成區(qū)內(nèi)水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企業(yè)的搬遷改造。全面整治“散亂污”企業(yè)及集群。二是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源使用，落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購政策。大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，嚴(yán)格落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)。大力推進(jìn)散煤治理，以保障北方地區(qū)冬季清潔取暖為重點(diǎn)，因地制宜、多措并舉，穩(wěn)步推進(jìn)“煤改氣”、“煤改電”工作，到2020年采暖季前，在保障能源供應(yīng)的前提下，基本完成京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的平原地區(qū)生活和冬季取暖散煤替代。三是調(diào)整優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，以中長距離大宗產(chǎn)品運(yùn)輸為突破口，減少公路運(yùn)輸量，增加鐵路運(yùn)輸量，建成清潔高效、環(huán)境友好的貨物運(yùn)輸體系。四是優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)面源污染治理。加快實(shí)施防風(fēng)固沙綠化工程。推進(jìn)露天礦山綜合整治，重點(diǎn)區(qū)域原則上禁止新建露天礦山建設(shè)項(xiàng)目，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山要依法關(guān)閉。加強(qiáng)揚(yáng)塵綜合治理，嚴(yán)格施工揚(yáng)塵管理，2018年年底前各地建立管理清單；加強(qiáng)道路揚(yáng)塵綜合整治，實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域降塵考核。加強(qiáng)秸稈綜合利用和氨排放控制，切實(shí)加強(qiáng)秸稈禁燒管控。確保到2020年，全國秸稈綜合利用率達(dá)到85%。控制農(nóng)業(yè)源氨排放，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量負(fù)增長。強(qiáng)化畜禽糞污資源化利用，減少氨揮發(fā)排放。
嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法律制度。國務(wù)院有關(guān)部門要認(rèn)真對照大氣污染防治法，逐條梳理落實(shí)情況，盡快建立健全相關(guān)制度措施。一是落實(shí)工業(yè)企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放要求。各相關(guān)部門要依法大力整治排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)，限期實(shí)現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放。對于無法實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放、治理無望的企業(yè)要堅(jiān)決依法關(guān)停。要強(qiáng)化綜合整治，加強(qiáng)對中小企業(yè)燃煤、施工揚(yáng)塵、餐廚油煙、農(nóng)業(yè)面源污染等的監(jiān)督管理，深挖治污潛力。二是落實(shí)監(jiān)測制度。完善環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，到2020年年底前確保實(shí)現(xiàn)東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市的區(qū)縣監(jiān)測站點(diǎn)全覆蓋。督促企業(yè)進(jìn)行自動監(jiān)控，2018年年底前，重點(diǎn)排污單位全部安裝自動在線監(jiān)控設(shè)備并同生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng)，依法公開排污信息。生態(tài)環(huán)境部門要強(qiáng)化對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，依法嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。三是落實(shí)信息公開制度。生態(tài)環(huán)境部門要依法公開各類標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息，公開污染治理措施、重污染天氣應(yīng)對、環(huán)保違法處罰等信息，督促企業(yè)向社會及時(shí)公布自行監(jiān)測和污染排放情況，為人民群眾參與監(jiān)督創(chuàng)造條件。四是落實(shí)機(jī)動車船污染防治各項(xiàng)規(guī)定。工業(yè)、市場、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管部門要嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售環(huán)保不達(dá)標(biāo)車輛、機(jī)動車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測弄虛作假行為，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售和使用非標(biāo)車（船）用燃料行為，徹底清除黑加油站點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境部門要完善機(jī)動車遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對在用柴油車排放情況進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測。公安、生態(tài)環(huán)境等部門要認(rèn)真落實(shí)大氣污染防治法關(guān)于超標(biāo)車處罰的規(guī)定，采取多種措施提高違法成本、加大處罰力度。
（三）加快制定配套法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)
一是完善配套法規(guī)。在2019年年底前出臺排污許可管理?xiàng)l例，對固定污染源實(shí)施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)、地區(qū)、時(shí)限核發(fā)排污許可證。2020年，將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度，實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。市場監(jiān)管等部門要加快建立機(jī)動車和非道路移動機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度，生態(tài)環(huán)境等部門要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大氣污染物名錄。二是完善標(biāo)準(zhǔn)體系。2019年年底前，市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門要制定符合大氣環(huán)境保護(hù)要求的涂料、油墨等產(chǎn)品揮發(fā)性有機(jī)物含量限值強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，加快制定石油焦質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部門要盡快評估、及時(shí)修改完善《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)爐窯大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》等滯后的大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣污染防治重點(diǎn)地區(qū)要積極制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。三是完善地方性法規(guī)。鼓勵地方在大氣污染防治領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法。2018年底前，各省級人大及其常委會要制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，增強(qiáng)法律的操作性、規(guī)范性、約束性，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治地方性法規(guī)全覆蓋。
（四）加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督
各級人大及其常委會要圍繞到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善、主要污染物排放總量大幅減少的總體目標(biāo)，把大氣污染防治作為重點(diǎn)工作領(lǐng)域，持續(xù)開展執(zhí)法檢查、跟蹤監(jiān)督、聽取審議工作報(bào)告、專題詢問等，督促國務(wù)院及其有關(guān)部門、地方各級政府嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加大財(cái)政投入力度，改善大氣環(huán)境質(zhì)量，堅(jiān)決依法推動打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。國務(wù)院各相關(guān)職能部門要加大執(zhí)法監(jiān)管力度，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，推動企業(yè)全面履行治污責(zé)任。法院、檢察院、公安、司法行政、生態(tài)環(huán)境等部門要共同推進(jìn)環(huán)境司法工作，健全環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善調(diào)查取證、責(zé)任認(rèn)定、鑒定評估、處罰標(biāo)準(zhǔn)等制度，依法嚴(yán)懲重罰環(huán)境違法犯罪行為。對于這次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出違法問題，要納入中央環(huán)保督察“回頭看”范疇，落實(shí)法律責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理。各。▍^(qū)、市）要舉一反三，嚴(yán)格依法對檢查發(fā)現(xiàn)的問題逐一進(jìn)行整改。國務(wù)院及其有關(guān)部門、各級地方政府要按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，加強(qiáng)大氣污染防治法律知識和科學(xué)知識宣傳普及，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)法治意識、生態(tài)意識、環(huán)保意識、節(jié)約意識，自覺踐行綠色生活。
（五）進(jìn)一步強(qiáng)化科技支撐
科技、生態(tài)環(huán)境等部門要加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域大氣污染關(guān)鍵問題的科技攻堅(jiān)，組織開展對臭氧等大氣污染物成因及治理技術(shù)攻關(guān)，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)治污提供有力支撐。加快大氣污染防治成熟新技術(shù)、新材料、新模式推廣，盡快實(shí)現(xiàn)先進(jìn)實(shí)用的污染治理設(shè)備國產(chǎn)化。推動環(huán)境監(jiān)測技術(shù)進(jìn)步和自主創(chuàng)新，鼓勵和推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)及監(jiān)測設(shè)備的重點(diǎn)研發(fā)專項(xiàng)？萍肌⒐ば、生態(tài)環(huán)境等部門要加強(qiáng)對中小企業(yè)的科技服務(wù)，推動環(huán)境治理技術(shù)水平的整體提升。
同志們，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為方向指引和根本遵循，全面有效實(shí)施大氣污染防治法，堅(jiān)持以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天，為提升生態(tài)文明，決勝全面建成小康社會、建設(shè)美麗中國作出貢獻(xiàn)。
以上報(bào)告，請審議。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
