明年電價補貼縮水近1/3 垃圾焚燒退補請再緩緩！
相比流域治理，有人說，近幾年，我國固廢行業(yè)趕上了好時候。
如果要在“好時候”涂上一層焦慮和不安的色彩，長遠來看，一是垃圾強制分類后，后端處置企業(yè)面臨垃圾入爐量的減少，有可能導致不夠燒，吃不飽的風險；二是，業(yè)內熱議的“垃圾焚燒補貼退補”。
很顯然，這二者，對于以垃圾處理費和上網電價收入的垃圾焚燒行業(yè)來說，是致命的雙重打擊，它們既要承受垃圾入爐量不足導致的垃圾處理費下滑，也要經得起電價補貼取消承擔的收益風險。
怪不得，從業(yè)人員看到呼之欲出的退補政策信號，直呼“我太難了”。
1.明年電價補貼縮水1/3，退補信號比預料的“猛”
其實，關于“垃圾焚燒補貼退補”這一話題，近期已喧囂塵上，為何舊事重提？原因很簡單，關乎行業(yè)的重大政策，無論怎么強調都不為過，念念不忘，必有回響；還有前不久，11月20日，財政部官網公布了《關于提前下達2020年可再生能源電價附加補助資金預算的通知》，這則頗具深意的通知，也值得解讀。
首先簡要梳理下“垃圾焚燒補貼滑坡”，這則風聲的來龍去脈。
今年年初，全國兩會上，某全國人大代表就公開建議取消垃圾焚燒發(fā)電補貼，他認為，從實際情況看，補貼政策雖刺激了垃圾焚燒廠建設，但變相鼓勵垃圾源頭放縱、焚燒可回收物等，不利于綠色循環(huán)經濟發(fā)展。
從他接受媒體采訪中，筆者還覺察出另外一層意義，認為垃圾焚燒發(fā)電一味地補貼有可能導致垃圾分類工作成效不高。他提到，“我們現(xiàn)在對垃圾處理、分類處理推進工作非常難，原因是扔垃圾有分類、收垃圾沒分類，最終燒垃圾時更沒分類，在垃圾分類上，要通過終端改革倒逼前端。”
消息公布后，業(yè)內擔憂質疑聲開始響起，不過并未引起過多的關注，畢竟這只是一份提案，是否通過還有待考察。
再說點與該話題相關的，筆者親身碰到的一件事。
今年7月，筆者收到一家做填埋氣企業(yè)的咨詢電話，他看到光伏退補的征求意見稿，開始為自己所處的垃圾焚燒行業(yè)擔憂，“因為二者同屬于可再生能源電價補貼目錄，會不會垃圾焚燒也會無辜受傷，也將這部分補貼取消了。”
當時筆者說，“應該不會取消，某項政策出臺，也要經過各級部門反反復復研究和商討，不會說取消就取消，比如光伏補貼電價取消，也是待市場、技術各方條件成熟，才逐年下降，而目前垃圾焚燒發(fā)電不具備電價取消的基礎。
不料，話音剛落，7月10日，財政部官網就全國人大代表王毅在今年全國兩會上提出的“關于保障垃圾處理產業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的建議”作出答復，由可再生能源基金出的這部分資金要掐斷了。
《答復》說，“經財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局、行業(yè)協(xié)會等方面認真研究，一方面，我們擬對已有項目延續(xù)現(xiàn)有補貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項目納入補貼范圍的比例，引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)予以支持。
也就是說，已有的存量項目保持不變，延續(xù)現(xiàn)有補貼，新增項目將逐步減少補貼范圍，將這部分差價和經濟負擔轉移到地方政府，想通過增加垃圾處理費的市場化方式補給企業(yè)。
這則重磅消息，引起業(yè)內的一片嘩然，紛紛擔憂補貼取消，垃圾處理行業(yè)能否撐得住，甚至不少媒體發(fā)文指出，現(xiàn)階段，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)不具備電價取消的條件，呼吁“垃圾焚燒退補的靴子，請走慢一些”。
如果說，財政部回答全國人大代表王毅提案是“投石問路”，那么11月20日，財政部官網公布了《關于提前下達2020年可再生能源電價附加補助資金預算的通知》，則提醒大家，2020年可再生能源電價補貼就這么多，電網公司“省著”分配，投資項目時要慎重。
《通知》在附件中給出了具體金額及支付方式，為地方電網公司明年安排了共計約56.75億元的可再生能源補貼預算，而翻閱2019年可再生能源電價附加補助資金預算，發(fā)現(xiàn)2019年補貼資金共計總額81億元，相比2020年56.75億元，國家在可再生能源電價附加補助資金總額方面縮水24.25億元，縮水了三分之一。
據(jù)垃圾發(fā)電圈媒體報道，財政部提前公布2020年電價補助大有深意，不僅提醒廣大投資者2020年只有56億元補貼費用，需謹慎投資，也進一步驗證了許多人的擔心，那就是2020年之后的補助將會更少甚至取消，補貼收緊是行業(yè)發(fā)展的趨勢，這56億元補貼，權當給邀請大家吃的最后一頓盛宴。
從全國人大代表提議取消垃圾焚燒發(fā)電補貼到財政部官方回答新增項目逐步減少補貼范圍，再到明年大大縮水的可再生能源發(fā)電補貼，一步一步地，有條不紊地，都向業(yè)內傳達到電價補貼滑坡是遲早的事情，只是時間的問題，業(yè)內應早點做好應對準備。
從未來看現(xiàn)在，如果補貼滑坡是大勢所趨，筆者希望現(xiàn)階段電價補貼不宜做調整，待相關配套政策、技術和市場條件均完善的情況下，再量力而行，切勿因少數(shù)極端環(huán)保主義團體或反焚燒組織言論，聲稱垃圾焚燒生態(tài)效率低、生態(tài)效益欠佳等沒有根據(jù)的說法，將補貼盲目取消；或者因其他可再生能源行業(yè)，比如風電、光伏等補貼的滑坡或取消，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)也“無辜”受傷，因為不同行業(yè)有著不同的性質，配套政策、技術和發(fā)展水平也不同，不可一刀切。
2.興也補貼，近三成的補貼支撐了行業(yè)的繁榮
任何新型市場的培育，離不開國家政策的支持。
垃圾焚燒發(fā)電亦然，除了本身具有處理周期短、占地面積小、減量化程度高等技術優(yōu)勢，使其在與填埋、堆肥技術方案較量中脫穎而出，近年來國家推行電價補貼優(yōu)惠政策，更是促使我國生活垃圾焚燒發(fā)電健康穩(wěn)定發(fā)展，產業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮之態(tài)。
為何這么說？這里需要指出我國垃圾焚燒發(fā)電廠利潤構成：一是垃圾處理費，即每處理一噸垃圾，政府需要支付企業(yè)的費用，業(yè)內平均價格50-80元不等，二是，上網電價收入，這也是垃圾焚燒廠另一塊重要的營收來源，國家以0.65元/kwh的價格收購。
具體可以參考2012年國家發(fā)改委發(fā)布的《關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》規(guī)定。按照現(xiàn)行政策來看，我國垃圾焚燒發(fā)電項目的上網電價0.65元/kwh由三部分組成，即當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網電價，它受區(qū)域的影響，一般在0.25-0.4元之間，省級電網負擔0.1元，其余(0.15-0.3元)由國家可再生能源電價附加基金負擔。
可以看出，補貼主要來自省級補貼和國家可再生能源發(fā)展基金兩個部分，需要明確的是，受到熱議的補貼退坡是0.15-0.3元部分的國補，而非全部的0.65元。
這筆資金，相比中央財政來說九牛一毛，相對于風電、光伏等，垃圾焚燒電價補貼在可再生能源基金占比較低，據(jù)全聯(lián)環(huán)境商會測算，垃圾發(fā)電廠屬于生物質發(fā)電范籌，即便 2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補貼目錄，對應的國補資金也僅占基金支出的 5.60%。
“占比那么少，對財政構不成經濟負擔，取消的意義不大，更何況實際的補貼額并不高，如果按照每噸垃圾280度電，補貼電價0.25元/度，也就是70元/噸，這一補貼強度不足臺灣的1/5。”采訪中，業(yè)內人士對筆者說。
但這筆資金，對正處在技術提升、產業(yè)培育關鍵期的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)來說，卻是極其重要的“強心劑”。他繼續(xù)補充，在垃圾焚燒發(fā)電的所有補貼中，上網電價補貼占補貼項目近三成，但卻撐起了一個行業(yè)的繁榮。
中國城市建設研究院總工程師徐海云在其《垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展綜述和未來發(fā)展展望》一文，也肯定電價補貼對垃圾焚燒的促進作用。
他指出，與發(fā)達國家動則幾百元的處理費，我國處于發(fā)展中國家，大多數(shù)城市無法支付起每噸數(shù)百元的處理費，而過去10年，國家將生活垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源管理，并給與優(yōu)先上網，全國統(tǒng)一電價（0.65元/度），這一政策有效地促進了我國生活垃圾焚燒發(fā)電的健康發(fā)展。
他補充說，電價補貼一方面有力促進了產業(yè)發(fā)展，使得專心于技術與管理的企業(yè)脫穎而出；另一方面實實在在的貢獻了可再生能源。
3.為何說時機尚未成熟？
第一：補貼取消給予產能釋放“重重一擊”
縱觀每一個新型市場的培育，比如新能源汽車、風電、光伏等，都是經歷了國家政策扶持，產業(yè)開始興起、技術科研和裝備不斷擴大、一批骨干化和中小型企業(yè)積聚、產能發(fā)展過剩、優(yōu)惠政策退出、市場化機制形成。
光大證券公用事業(yè)與環(huán)保團隊認為，當財政缺口過大、產能發(fā)展過剩時，政府補貼將逐步退坡乃至取消，但當前垃圾處理產業(yè)并不具備補貼退坡或取消的基礎。
支撐這個判斷的理由主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，垃圾處理產能缺口較大。不同于光伏產業(yè)產能增長已經遠超預期且基本完成國家規(guī)劃要求，垃圾處理產業(yè)尚未完成“十三五”規(guī)劃目標。
按照“‘十三五’全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃”目標，2020年設市城市生活垃圾焚燒占比50%，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒產能59.14萬噸/日，而2017年分別為43.84%、33.14萬噸/日，還有約40%的產能缺口。
盡管2019年是垃圾焚燒發(fā)電項目“產能釋放的加速年”，也是歷年擬在建項目最多的一年，但企業(yè)資金情況、建設能力、政府的審批進度、鄰避效應等因素都會影響項目的推進進度，是否轉化為有效產能還未曾可知。
還有一些處理現(xiàn)有處理能力相對較強省市，面對經濟活動頻繁帶來的生活垃圾處理量爆增壓力，也需應對處理規(guī)模滯后于垃圾清運量增長的挑戰(zhàn)。
另一方面，根據(jù)今年釋放的在建項目，大多集中在欠發(fā)達的中西部三四線城市，縣域市場更是如火如荼，日處理規(guī)模多在600噸，財政支付能力有限，更需要持續(xù)穩(wěn)健的電價補貼政策。
“這些新增項目大多處于準備期和籌建期，日處理規(guī)模不大，很難通過垃圾處理費獲得規(guī)模收益，若電價補貼再核減或取消，不但影響投資者的收益，延長項目收回成本的時間，資金經營不慎的廠商會支撐不住倒閉，而且還使垃圾處理產業(yè)變得無利可圖，無人愿意投資，使原本培育出的產業(yè)回到解放前，垃圾圍城也有可能會卷土重來，最終影響國家固廢污染物治理效果。”某垃圾焚燒企業(yè)擔憂地說。
徐海云也指出，我國各地區(qū)經濟發(fā)展水平差距大，對于經濟不發(fā)達地區(qū)，取消垃圾焚燒電價補貼或讓地方承擔垃圾焚燒發(fā)電補貼對生活垃圾處理的影響將是致命的，應優(yōu)先保障這些地區(qū)電價補貼。
第二：下放到地方，多出的一倍的處理費，地方財政吃不消
那么問題來了，如果取消電價補貼，垃圾處理費需要提高多少才能保證垃圾發(fā)電企業(yè)利潤不受影響呢？
目前，垃圾發(fā)電的補貼政策為每噸垃圾所發(fā)電量在280度以內的享受電價補貼，全國統(tǒng)一上網電價為0.65元/kWh，多余部分按照當?shù)貥藯U電價上網。
據(jù)造價與財評公眾號測算，我們假設補貼取消前，1噸垃圾的垃圾處理費為X0，所發(fā)電量為W，當?shù)厝济簶藯U上網電價為P，則補貼取消前處理每噸垃圾的收入為：
補貼取消后，1噸垃圾的垃圾處理費為X1，則補貼取消后處理每噸垃圾的收入為：
令兩式相等，則可得：
由于每個省市燃煤標桿電價P不同，相應的垃圾處理費上漲情況也不同，根據(jù)上述公式計算，以我國燃煤平均標桿電價0.368元/kWh為例，則每噸垃圾處理費需要上漲78.96元。目前市面上大多數(shù)城市的垃圾處理費也就在這個水平，所以如果取消補貼，意味著垃圾處理費幾乎要上漲一倍才能維持原有的收入。
即便一二線經濟發(fā)達地區(qū)，想讓這些地方額外從財政預算拿出一塊來付垃圾處理費或者面向當?shù)鼐用裾魇崭哳~的垃圾處理費，難度也挺大；更何況目前新建項目往往處于電價較低、垃圾處理費也不高的中西部內陸城市、東北、西北等地，電價一旦取消，對這些新建項目的影響巨大，甚至是致命的。
第三：分類收費機制、產業(yè)技術還未成熟前，仍需扶持
國家不愿意補貼，地方財政又無力承擔，這筆資金最終的買單人恐怕是全體社會成員，羊毛出在羊身上，洋氣的詞匯是按照按照產生者付費原則，實行生活垃圾處理收費制度。
2019年6月25日，已經明確寫進《固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》中，但該收費制度是否貫徹落實，征收多少、標準如何還在進一步商討中，每個省市還要根據(jù)實際情況完善、細化配套收費機制。
據(jù)了解，目前老百姓已經在繳納垃圾處理費，有如下征收方式，一種隨水費征收，比如合肥0.3元/方；另一種征收方式按戶征收，比如河南漯河市5元/戶；還有的是包含在物業(yè)費里面，據(jù)中國能源報梳理發(fā)現(xiàn)，不管何種方式征收，居民每年支付的處理費最多不超過150元。
“若國補取消，下放到地方，用垃圾處理費來彌補這部分差價，勢必向民眾征收的垃圾處理費用將更高，但民眾支付意愿、征收力度以及征收的資金能否？顚ｍ椨糜谏罾幹玫，這些都具有不確定性，所以這些配套政策未貫徹落實前，不宜核減或暫停電價補貼。”一位行研人士告訴筆者。
此外，不同于風電和光伏補貼退坡，它們是建立在技術充分發(fā)展的條件下。根據(jù)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，風電設備和光伏組件的價格在近五年內分別下降了約20%和60%。另據(jù)微能源報告，8年之內，光伏組件價格由2009年的9元/W下降至2.3元/W，價格下降了60%，風電并不如光伏這樣迅速，但是也在快速降低，照此速度，幾乎基本實現(xiàn)與傳統(tǒng)能源平價，經濟競爭能力明顯增強。
然而，垃圾焚燒廠設備造價高，運行成本很高，設備維護成本也高，動則幾億、十幾億的投資，從土地的招拍掛、廠房建設、焚燒機組、煙氣處置設施、環(huán)保展示廳、人員的投入等等，均需要注入大量的資金。尤其是在環(huán)保監(jiān)管越來越嚴的當下，污染物排放標準要求越來越高，更需要投入資金和設備，使污染物達標排放。
從長遠來看，我們一方面希望垃圾分類收費機制貫徹落實，彌補電價取消的收益損失，另一方面，也希望隨著行業(yè)技術、商業(yè)模式的逐步成熟，以及盈利水平的進一步提高，為了更好的促進全產業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展，未來能夠通過差異化退補方式優(yōu)化行業(yè)發(fā)展方向。
但目前，對正處在技術提升、產業(yè)培育關鍵期的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)來說，無論是從新建產能的釋放來說，還是地方財政支付、居民價費機制、技術水平、電廠造價來看，核減電價或者取消的時機均未成熟，請再緩緩！
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