如何把握重大案件集體討論（審議）的時(shí)間節(jié)點(diǎn)？
由頭
2018年11月27日，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)信箱關(guān)于《大氣污染防治法》第七十二條的適用情況的回復(fù)中明確指出：根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條規(guī)定，“案件復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定。”環(huán)境行政處罰一般程序中，重大案件集體審議應(yīng)當(dāng)在聽證告知后、做出處罰決定之前進(jìn)行。
問(wèn)題
關(guān)于環(huán)境行政處罰的一般程序中，重大案件集體審議的時(shí)間，究竟是在案件調(diào)查終結(jié)后？還是在聽證告知后、做出處罰決定之前進(jìn)行？
觀點(diǎn)
現(xiàn)行《行政處罰法》《環(huán)境行政處罰辦法》雖然對(duì)重大案件集體討論（審議）做出了明確規(guī)定，但并未對(duì)集體討論（審議）的時(shí)間節(jié)點(diǎn)做出要求。對(duì)于這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案情而定，不能簡(jiǎn)單照搬部長(zhǎng)信箱中做出的關(guān)于這一問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)。
一、對(duì)重大案件集體討論（審議）程序的規(guī)定
《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”《環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條也規(guī)定：“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體審議決定。”
二、如何判斷“案情復(fù)雜”或者“重大違法行為給予較重的行政處罰”？
對(duì)于“案情復(fù)雜”這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)從日常執(zhí)法工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)進(jìn)行綜合判定。為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，降低涉訴風(fēng)險(xiǎn)，建議生態(tài)環(huán)境部門將在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上存在爭(zhēng)議或者容易產(chǎn)生分歧的案件都納入“案情復(fù)雜”的范疇。
而對(duì)于“重大違法行為給予較重的行政處罰”問(wèn)題，有關(guān)法律規(guī)章及規(guī)范性文件已做出規(guī)定。
例如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。
《環(huán)境行政處罰辦法》第七十八條規(guī)定，本辦法第四十八條所稱“較大數(shù)額”罰款和沒(méi)收，對(duì)公民是指人民幣（或者等值物品價(jià)值）5000元以上、對(duì)法人或者其他組織是指人民幣（或者等值物品價(jià)值）50000元以上。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)“較大數(shù)額”罰款和沒(méi)收的限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《聽證程序規(guī)定》）第五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門在做出以下行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利；當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）擬對(duì)法人、其他組織處以人民幣50000元以上或者對(duì)公民處以人民幣5000元以上罰款的；（二）擬對(duì)法人、其他組織處以人民幣（或者等值物品價(jià)值）50000元以上或者對(duì)公民處以人民幣（或者等值物品價(jià)值）5000元以上的沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物的；（三）擬處以暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件的；（四）擬責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的。該《聽證程序規(guī)定》第四十七條規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
而《四川省行政處罰聽證程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出下列行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：（一）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（二）吊銷許可證或者執(zhí)照；（三）較大數(shù)額罰款；（四）較大數(shù)額沒(méi)收財(cái)產(chǎn)；（五）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定適用聽證程序的其他行政處罰種類。
該《規(guī)定》第四條同時(shí)規(guī)定，本規(guī)定所稱較大數(shù)額，是指對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中公民的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)2000元以上、法人或者其他組織的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)2萬(wàn)元以上；對(duì)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)5萬(wàn)元以上。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)低于前款規(guī)定的，從其規(guī)定。
也就是說(shuō)，按照《環(huán)境行政處罰辦法》第四十八條第三款和《聽證程序規(guī)定》第四十七條的規(guī)定，因《四川省行政處罰聽證程序規(guī)定》對(duì)“較大數(shù)額”罰款和沒(méi)收的限額等另有規(guī)定。所以，對(duì)于“重大違法行為給予較重的行政處罰”還得按照《規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
綜上，根據(jù)日常執(zhí)法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，一般情況下，需要進(jìn)行聽證的行政處罰案件均需進(jìn)行集體討論（審議）。但《聽證程序規(guī)定》第六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)為案件重大疑難的，經(jīng)商當(dāng)事人同意，可以組織聽證。第四十四條又做出了另一特別規(guī)定，即環(huán)境保護(hù)主管部門在做出責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的行政命令之前，認(rèn)為需要組織聽證的，可以參照本程序規(guī)定執(zhí)行。也就是說(shuō)，需要進(jìn)行聽證的并非僅限于“重大行政處罰決定”。
三、環(huán)境行政處罰程序及步驟
根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的程序包括簡(jiǎn)易程序、一般程序、聽證程序。一般程序中如果案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大或者處罰可能較重等的案件適用聽證程序。需要指出的是，聽證程序不是行政處罰中的獨(dú)立程序，而是行政處罰一般程序的特殊程序。因此，一般程序的規(guī)定也更為嚴(yán)格，操作也比較復(fù)雜。所以《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》中將環(huán)境行政處罰程序歸納為：簡(jiǎn)易程序、一般程序，基層生態(tài)環(huán)境部門在對(duì)當(dāng)事人做出行政處罰時(shí)適用較多的是一般程序。
在執(zhí)法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部門在實(shí)施行政處罰適用一般程序時(shí)，一般要經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、審核、事先告知、聽證、決定和送達(dá)等程序。
四、集體討論（審議）的時(shí)間階段（節(jié)點(diǎn)）如何把握？
在基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，案件調(diào)查人員對(duì)案件調(diào)查結(jié)束后，形成書面的調(diào)查終結(jié)報(bào)告，并在報(bào)告中提出初步處理意見(jiàn)，同時(shí)建議予以處罰的種類和罰款數(shù)額，然后將報(bào)告及相關(guān)案件材料一同提交本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)，由案件審核人員對(duì)案卷材料進(jìn)行全面審核，案件審核終結(jié)后，則按照以下程序進(jìn)行：
一是經(jīng)審核，不屬于“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰”的案件，本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)可直接按照一般程序報(bào)生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查，并建議做出行政處罰事先告知文書。生態(tài)環(huán)境部門向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》，告知當(dāng)事人違法事實(shí)、處罰依據(jù)和擬做出的處罰決定，并告知有權(quán)進(jìn)行陳述、申辯。在限期內(nèi)，如果當(dāng)事人未提出陳述和申辯意見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部門即可直接做出行政處罰決定。
二是經(jīng)審核，屬于“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰”的案件，本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)則向生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出建議需對(duì)案件進(jìn)行集體討論（審議）。經(jīng)集體討論（審議）后，如果案件違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，處罰適當(dāng)。根據(jù)討論（審議）的最終意見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境部門可向違法當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》《行政處罰聽證告知書》，告知當(dāng)事人違法事實(shí)、處罰依據(jù)和擬做出的處罰決定，并告知有權(quán)進(jìn)行陳述、申辯及聽證要求。在限期內(nèi)，當(dāng)事人既未提出陳述和申辯意見(jiàn)，也未提出聽證申請(qǐng)，這時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門可直接做出行政處罰決定。
生態(tài)環(huán)境部門送達(dá)《行政處罰事先告知書》《行政處罰聽證告知書》后，如果在限期內(nèi)，當(dāng)事人既提出了陳述和申辯意見(jiàn)，也提出聽證申請(qǐng)。經(jīng)聽證后，生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為需要進(jìn)一步對(duì)案情調(diào)查或當(dāng)前的證據(jù)對(duì)處罰金額和違法事實(shí)不符等情況，這時(shí)生態(tài)環(huán)境部門還得再次對(duì)案件進(jìn)行集體討論（審議），然后進(jìn)入下一步程序。筆者認(rèn)為，對(duì)于這種情況，才是部長(zhǎng)信箱回復(fù)中指出的“環(huán)境行政處罰一般程序中，重大案件集體審議應(yīng)當(dāng)在聽證告知后、做出處罰決定之前進(jìn)行”的情形。
對(duì)此問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以因辦案需求在當(dāng)事人陳述申辯或者舉行聽證之前組織進(jìn)行集體討論，但是這一集體討論不屬于法定程序，更不能代替最終做出處罰前的集體審議。
而筆者認(rèn)為，如果案情符合以上第二種情況的第一種情形，即屬于“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰”的案件，生態(tài)環(huán)境部門在當(dāng)事人陳述申辯或者舉行聽證之前組織進(jìn)行的集體討論既不屬于法定程序，也不能代替最終做出處罰前的集體審議的話，假如當(dāng)事人收到《行政處罰事先告知書》《行政處罰聽證告知書》后，在限期內(nèi)，既未提出陳述和申辯意見(jiàn)，也未提出聽證申請(qǐng)，難道生態(tài)環(huán)境部門在做出處罰決定之前還必須進(jìn)行一次集體審議程序嗎？
綜上，筆者認(rèn)為，關(guān)于重大案件行政處罰集體討論（審議）的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同案情而定。如果屬于“案情復(fù)雜或者對(duì)重大違法行為給予較重的行政處罰”的案件，應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查終結(jié)后進(jìn)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論（審議），然后再對(duì)當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》《行政處罰聽證告知書》。在限期內(nèi)，當(dāng)事人既未提出陳述和申辯意見(jiàn)，也未提出聽證申請(qǐng)，不必再次進(jìn)行集體討論（審議）程序，生態(tài)環(huán)境部門可直接做出行政處罰決定。而生態(tài)環(huán)境部門送達(dá)《行政處罰事先告知書》《行政處罰聽證告知書》后，在限期內(nèi)，如果當(dāng)事人既提出陳述和申辯意見(jiàn)、也提出聽證申請(qǐng)。經(jīng)聽證后，認(rèn)為案情需要進(jìn)一步調(diào)查或?qū)μ幜P金額和違法事實(shí)不符等情況的話，這時(shí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人還得再次對(duì)案件進(jìn)行集體討論（審議），然后進(jìn)入下一步程序。
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