“十四五”危險廢物污染防治改革發(fā)展芻議
目前我國危險廢物污染防治工作仍然面臨歷史存量高、新增產量大、區(qū)域處置能力不均衡、斬斷黑色產業(yè)鏈難等挑戰(zhàn)，危廢污染風險控制一直是我國環(huán)保工作的重點和難點。數(shù)據(jù)顯示，2017年全國危險廢物產生量為6936.9萬噸，較2016年增長29.73%；預計2023年將達到8978萬噸。2020年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法）將于2020年9月1日起實施。為了加強危險廢物污染防治工作，補足短板，統(tǒng)籌提高全國各區(qū)域的污染防治能力，建議以新固廢法為指引，開展以下工作。
建立危險廢物污染防治領域具體的工作原則
《環(huán)境保護法》規(guī)定了保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責等基本原則。新固廢法確立了固體廢物污染環(huán)境防治的減量化、資源化、無害化和污染擔責原則，但是比較抽象，難以精準地指導危險廢物污染防治具體領域的工作。建議在其框架內，建立相對具體的工作原則。
一是風險預防和損害預防，有效應對危險廢物的污染高風險，實現(xiàn)無害化。二是危險廢物優(yōu)先順序管理，即按照產品生態(tài)設計—產品重復使用—廢物分類—資源循環(huán)利用—末端處理的先后順序，對危險廢物優(yōu)先從前端減少產生量，實施全鏈條環(huán)境監(jiān)管，實現(xiàn)減量化和資源化。三是生產者責任延伸和污染者擔責，即產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物者，應采取措施防止或者減少污染，并對所造成的污染依法承擔責任。責任人不明確或不存在的，由危險廢物所在地政府承擔兜底的污染防治責任和生態(tài)環(huán)境修復責任。四是共治精治，發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織、社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。
健全危廢污染防治管理和監(jiān)督體制
在我國危險廢物污染防治管理體制中，地方黨委和政府屬地監(jiān)管責任需強化，部門職責有待銜接，監(jiān)管信息應開放共享。
在縱向管理體制方面，建議按照生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責、權責匹配、失職追責、終身追責的要求，針對各級黨委和政府細化危險廢物污染防治的管理和監(jiān)督權力清單。將危險廢物污染防治工作的完成情況作為下級黨委和政府評價考核的具體指標。也可以針對地方危險廢物管理的實際，針對違規(guī)和違法行為建立量化追責制度。
在橫向管理體制方面，建議細化新固廢法第9條的各部門職責分工，健全生態(tài)環(huán)境部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”即兜底職責，明確對其他部門的指導、協(xié)調和監(jiān)督方法，如必要時可向同級黨委和政府的督察部門提交建議。建立廢棄危險化學品備案制度，使危險化學品變?yōu)槲ｋU廢物規(guī)范化、程序化，使生態(tài)環(huán)境部門和應急管理部門的監(jiān)管職責既相區(qū)分，也相銜接。
在監(jiān)督體制方面，建議各級黨委制定規(guī)則，要求各級政府每年向同級政協(xié)常委會通報該項工作，接受民主評議和民主監(jiān)督。
細化園區(qū)和企業(yè)危廢污染防治設施的配套要求
在園區(qū)配套方面，以新固廢法第35條為指導，統(tǒng)籌強化園區(qū)危險廢物污染防治設施建設和改造的責任。建議地方各級人民政府推進生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設，對現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)實施清潔生產和循環(huán)化改造，建立并嚴格實施產業(yè)準入負面清單，防止落后產業(yè)及工藝設備進入園區(qū)。入園企業(yè)產生危險廢物的，可以按新固廢法第18條的規(guī)定建設收集、貯存、利用或處置設施；確有困難的，建議由園區(qū)統(tǒng)一建設；園區(qū)統(tǒng)一建設仍確有困難的，可以轉運至具備處置資質的單位，讓危險廢物有處可去。
在企業(yè)配套方面，按新固廢法第39條的規(guī)定強化產廢單位資源綜合利用和安全處置的義務，從源頭緩解處置壓力。建議鼓勵相關專業(yè)園區(qū)和企業(yè)依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)和標準的要求建設危險廢物綜合利用資源化設施，綜合利用產物應按照國家規(guī)定的用途和標準銷售和使用。工業(yè)園區(qū)危險廢物資源化利用設施或者處置設施可以借鑒《北京市危險廢物管理條例》的做法，規(guī)定新建、改建、擴建產生危險廢物的建設項目，年度同一種類危險廢物產生量超過5000噸的，或者對產生的危險廢物不具備安全處置能力且不適宜跨行政區(qū)域轉移的，應建設符合國家和本地有關標準或要求的自行利用、處置設施。
壓實危廢產生和經(jīng)營單位污染防治的主體責任
目前，危險廢物的產生和經(jīng)營存在底數(shù)不清、崗位責任不明晰、管理手段落后及產生和經(jīng)營者的法律和合同義務需強化等問題，亟須壓實企業(yè)的主體責任。
一是健全危險廢物產生和經(jīng)營單位的危險廢物臺賬管理制度。在信息化許可管理的框架下，危險廢物產生、運輸、經(jīng)營、處置單位應按新固廢法第36條的規(guī)定，建立管理臺賬，通過生態(tài)環(huán)境部門建立的危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置信息平臺，錄入危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、利用、處置以及減量和資源化措施等信息。臺賬管理信息保存時間建議不少于5年；填埋危險廢物的管理臺賬應永久保存；企業(yè)破產或注銷的，單位負責人應按照企業(yè)管理權限，將臺賬移交相應的生態(tài)環(huán)境部門保存。
二是健全危險廢物智能化監(jiān)管制度。目前有關部門正按新固廢法第16條的規(guī)定建設與各省級信息平臺對接的全國性危險廢物信息平臺。建議設計違法提示、進度提示、履職提醒、部門銜接等智能化監(jiān)管方法，通過部門信息共享推進危險廢物全過程監(jiān)控和信息化追溯，確保應收盡收、應運盡運、應處盡處，斬斷非法收運和處置的黑色產業(yè)鏈。
三是壓實危險廢物產生和經(jīng)營單位的污染防治法律責任。為落實新固廢法第36條規(guī)定的企業(yè)污染防治主體責任，建議明確企業(yè)投資者、管理者和各類員工的污染防治責任。收集、轉移、處置方的污染防治權利和義務清單模板，由生態(tài)環(huán)境保護部門會同有關部門制定。
四是明確危險廢物經(jīng)營單位的污染防治合同責任。在新固廢法第37條和第80條關于委托處置資質和條件規(guī)定的基礎上，建議規(guī)定禁止轉包危險廢物的收集、貯存、運輸、利用、處置；受托方按照協(xié)議約定接受委托處置的危險廢物，不得無故拒收；因不可抗力、重大活動、惡劣天氣等情形導致車輛無法上路行駛的，應及時告知委托者，協(xié)助其采取臨時安全措施。
完善危廢市場化運營和委托處置政策
危險廢物的市場化運營和委托處置，目前存在區(qū)域市場與價格壟斷、污染防治合同義務不明晰、長距離運輸和處置的環(huán)境風險大、守法監(jiān)督力度不足等問題，亟須完善規(guī)范化運營政策。
一是完善危險廢物的市場化運營政策。建議各省級行政區(qū)域以新固廢法第37、66、96條為指導，在符合規(guī)劃布局的前提下制定措施，鼓勵符合條件的第三方單位依法公平參與危險廢物有關設施的投資和建設，鼓勵符合條件的單位依法公平開展專業(yè)的危險廢物集中處置、收集、儲存、外運工作。禁止壟斷危險廢物收集、貯存、運輸和處置價格，維護良好的營商環(huán)境。為避免鄰避效應，因危險廢物收集、儲存、轉運和處置設施建設而利益受損的單位、個人，可依法獲得公平的補償，并鼓勵危險廢物集中處置設施所在地周邊的企業(yè)、居（村）民參與設施建設和運營的投資。
二是細化委托處置的污染防治義務。產廢單位委托他人運輸、利用、處置危險廢物的，應遵守新固廢法第37條的委托規(guī)定。建議要求產廢單位對受托方開展定期和不定期的跟蹤檢查，保證受托方的運輸、利用、處置行為符合國家規(guī)范規(guī)定和協(xié)議約定。受托方應依照國家規(guī)范要求和協(xié)議約定開展污染防治工作，并在活動結束后將運輸、利用、處置情況告知產廢單位。所有信息，應按照生態(tài)環(huán)境主管部門的要求及時錄入工業(yè)廢物信息平臺，實現(xiàn)信息可追溯。
三是試點危險廢物轉移的第三方支付制度。危險廢物跨行政區(qū)域處置的，建議改革支付方法，基于轉移電子聯(lián)單機制建立第三方支付制度。任務完成后，如委托方和監(jiān)管方都認為受托方行為符合規(guī)范要求和合同約定，則指示第三方平臺向受托方支付費用，這樣可有效控制危險廢物長距離運輸和處置的高環(huán)境風險。
四是開展第三方守法監(jiān)督。產廢單位可以依據(jù)委托協(xié)議的約定向危險廢物運輸、利用、處置企業(yè)派駐第三方專業(yè)技術服務機構實施駐點監(jiān)督，確保受托單位全面遵守國家規(guī)范規(guī)定和協(xié)議要求。對于已投保環(huán)境污染責任險的單位，保險公司可依據(jù)法律和保險協(xié)議的約定，委托第三方專業(yè)技術服務機構開展守法和守約監(jiān)督。
深化醫(yī)療危廢科學和安全處置的措施要求
此次新冠肺炎疫情能夠得到有效控制，與醫(yī)療危廢的有效處置和設施設備、人才的有效調配有關。亟須在新固廢法第90、91條的指導下制定規(guī)范，提升要求，鞏固經(jīng)驗。
一是健全醫(yī)療機構的處置要求和操作規(guī)范。醫(yī)療衛(wèi)生機構應依法分類收集、貯存醫(yī)療廢物。收集前，應進行毀形、消毒預處理。暫存時間不得超過規(guī)定，并委托持有危險廢物經(jīng)營許可證的醫(yī)療廢物處置單位集中處置。集中處置單位應依法取得相應資質，及時分類收集、運輸，并按照國家技術規(guī)范及時實行集中無害化處置，禁止非法銷售或回收。對于分布分散的小型醫(yī)療衛(wèi)生機構產生的醫(yī)療廢物，其收集和運輸可以由市縣級人民政府通過招投標、購買服務等方式委托具有專業(yè)資質的單位開展。衛(wèi)生健康部門會同生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革等部門制定醫(yī)療廢物收運管理規(guī)定，并開展守約考核評價。
二是強化傳染病應急防控期間環(huán)境衛(wèi)生分類管理制度。傳染病應急防控期間，應急區(qū)域內生活垃圾可能因沾染病原體成為危險廢物，建議規(guī)定生活垃圾的收集、運輸和處置須遵守衛(wèi)生防護要求，有關人員須穿戴合規(guī)的防護裝備，社區(qū)須按照規(guī)定對生活垃圾嚴格開展消毒。
三是建立政府購買服務和強制征召制度。建議生態(tài)環(huán)境部門會同衛(wèi)生健康部門在新固廢法第91條的框架內，制定傳染病應急期間政府購買社會服務和強制征用的制度，征召危險醫(yī)療廢物處置等方面的環(huán)保公司、設施設備和環(huán)保人才，確保疫情得到有效控制。
四是依托大中城市建設區(qū)域性危險廢物處置救援中心。目前各地的固廢處置能力建設大多是應對常態(tài)化需要的，為應對今后可能發(fā)生的惡性傳染病，需要補短板，依托大中城市規(guī)劃建設危險廢物處置設備的區(qū)域性儲備中心，形成全覆蓋的救援網(wǎng)絡，確保應急情況下，設備能夠盡快運輸?shù)轿弧?/p>
全面推行第三方介入監(jiān)督的機制
一是全面推行金融機構介入機制。新固廢法第99條規(guī)定“收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當按照國家有關規(guī)定，投保環(huán)境污染責任保險”。建議以此為基礎，對相關企業(yè)實行綠色信貸制度，讓信貸機構和保險公司共同介入企業(yè)的安全生產和生態(tài)環(huán)境保護工作，倒逼企業(yè)真正重視生態(tài)環(huán)境保護。
二是全面實施環(huán)境信用評價機制。新固廢法第28條針對產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物者規(guī)定了信用記錄制度，要求將相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺。為了發(fā)揮聯(lián)合懲戒對企業(yè)的警戒作用，建議制定規(guī)章，要求省市兩級生態(tài)環(huán)境部門會同有關部門委托第三方對相關單位和第三方技術服務單位定期開展環(huán)境信用評價。
作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
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