首部流域法 為什么是長(zhǎng)江？
長(zhǎng)江治理，并不是某一個(gè)地區(qū)的特定任務(wù)，而是需要流域上下綜合治理，所以從全流域治理角度出發(fā)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)變得尤為關(guān)鍵。
巨海一邊靜，長(zhǎng)江萬(wàn)里清。從高山之巔匯聚而下的長(zhǎng)江，一瀉千里注入世界最大的海洋之中，兩岸猿聲啼不住，沿路風(fēng)光無(wú)限，深邃、高遠(yuǎn)的氣質(zhì)薈萃著華夏人文。
長(zhǎng)江是中華民族的母親河，養(yǎng)育著中華兒女，是中華民族發(fā)展的重要支撐。但作為文明的搖籃，本該受到保護(hù)的長(zhǎng)江，在人類的發(fā)展進(jìn)程中生態(tài)自然一度受到創(chuàng)傷，長(zhǎng)時(shí)間都沒(méi)有得到與之地位相匹配的保護(hù)。
水體污染、生態(tài)破壞、亂采泥沙，這些“病”讓長(zhǎng)江不再年輕。
2021年3月1日起，我國(guó)首部有關(guān)流域保護(hù)的專門(mén)法律——《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》）正式施行。
盡管近年來(lái)各部門(mén)、各地出臺(tái)保護(hù)長(zhǎng)江的相關(guān)法規(guī)政策并不少，但要制定一部全面性、特殊性，關(guān)于長(zhǎng)江全流域的系統(tǒng)性法律，仍然很重要。
經(jīng)濟(jì)職能、生態(tài)屏障
長(zhǎng)江承載著重要的戰(zhàn)略功能
長(zhǎng)江發(fā)源于青藏高原的唐古拉山，自西而東流經(jīng)青海、四川、西藏、云南、重慶、湖北、湖南、江西等11個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市）注入東海，橫跨我國(guó)西南、華中和華東三大區(qū)。
其流域形成了長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群等多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市群。
2019年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶GDP 45.78萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP總量的46.2%。11個(gè)省市除上海市以外，GDP增幅均高于全國(guó)水平6.1%，其中貴州省和云南省的增長(zhǎng)率達(dá)到8%以上。
長(zhǎng)江流域內(nèi)的航運(yùn)具有成本低、運(yùn)輸能力大、占地少、能耗低等特點(diǎn)，擁有“黃金水道”之稱，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。
2010年長(zhǎng)江貨運(yùn)量15.02億噸，2019年增長(zhǎng)至29.3億噸，占全國(guó)水運(yùn)貨運(yùn)量的比例一直在30%以上，位居全國(guó)第一。
除了經(jīng)濟(jì)職能，長(zhǎng)江流域也是我國(guó)水資源配置的戰(zhàn)略水源地和實(shí)施能源戰(zhàn)略的主要基地，豐富的水資源和水能資源不僅為國(guó)家建設(shè)提供了重要支撐，也是調(diào)洪蓄洪的重要場(chǎng)所。
長(zhǎng)江也是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，物種資源豐富，珍稀瀕危植物占全國(guó)總數(shù)的39.7%，不僅有中華鱘、江豚、揚(yáng)子鱷等珍稀動(dòng)物，還有銀杉、水杉、珙桐等珍稀植物，是我國(guó)珍稀瀕危野生動(dòng)植物集中分布區(qū)域。
長(zhǎng)江沒(méi)有得到與之地位相匹配的保護(hù)
2020年上半年起，長(zhǎng)江流域遭遇了多起洪澇災(zāi)害，牽動(dòng)著億萬(wàn)國(guó)人的心。
在7月13日國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人稱全國(guó)共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水，長(zhǎng)江發(fā)生1號(hào)洪水，洞庭湖、鄱陽(yáng)湖和太湖水位仍處于超警狀態(tài)。
連日降水等導(dǎo)致洪水與內(nèi)澇，萬(wàn)里澄澈的長(zhǎng)江河流泛濫、水質(zhì)渾濁，這不禁讓人們開(kāi)始反思，長(zhǎng)江“病從何起”？
國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心副主任、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋永會(huì)表示，“20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，長(zhǎng)江流域建設(shè)用地明顯增加，岸線大規(guī)模開(kāi)發(fā)，上游林地、草地等面積明顯減少，湖泊、濕地大幅度減少。”這是導(dǎo)致長(zhǎng)江調(diào)洪蓄洪能力下降的重要原因。
流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)破壞，不僅會(huì)導(dǎo)致洪水泛濫，生存在這里的珍稀動(dòng)物也不能幸免于難。
長(zhǎng)江曾是我國(guó)淡水魚(yú)類資源最豐富的流域，如今，白暨豚、鰣魚(yú)等長(zhǎng)江特有魚(yú)類已宣告“功能性滅絕”。
一組數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代，長(zhǎng)江流域江豚數(shù)量還有2700頭，到了2018年，整個(gè)長(zhǎng)江流域江豚種群數(shù)量?jī)H剩1000頭左右，越來(lái)越多長(zhǎng)江魚(yú)類也正瀕臨滅絕境地。
竭澤而漁則無(wú)魚(yú)，如果再不保護(hù)生態(tài)環(huán)境，肆意捕撈，我們的子孫后代以后只能從教科書(shū)里看到這些魚(yú)類的身影了。
工業(yè)過(guò)度排放
長(zhǎng)江水質(zhì)曾一度受到污染
水清石礧礧，沙白灘漫漫，從前的長(zhǎng)江水很清，但在近代，長(zhǎng)江因?yàn)槠洫?dú)特的地理優(yōu)勢(shì)匯聚了大量的人口和工業(yè)企業(yè)，水資源不合理利用、工業(yè)過(guò)度排放，曾一度讓長(zhǎng)江水質(zhì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染。
縱觀近40年來(lái)長(zhǎng)江水質(zhì)變化，1981年—2000 年長(zhǎng)江干流總體水質(zhì)有所下降，直到2001年—2019 年才逐漸好轉(zhuǎn)，其主要污染指標(biāo)為高錳酸鉀、氨氮和磷，廢污水排放量的增加是導(dǎo)致長(zhǎng)江干流水質(zhì)變差的重要原因之一。
據(jù)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)70年代末，長(zhǎng)江流域廢污水排放量尚不足100億噸，而到2006年，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)超過(guò)300億噸,，相當(dāng)于每年一條黃河水量的污水被排入長(zhǎng)江，且這一紀(jì)錄仍在不斷刷新。
國(guó)家環(huán)保部2006年的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81 %布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，45 %為重大風(fēng)險(xiǎn)源。
對(duì)長(zhǎng)江而言，沿岸約有40多萬(wàn)家化工企業(yè)，此外還分布著五大鋼鐵 基地、七大煉油廠，以及上海、南京、儀征等石油化工基地。僅2006年排入長(zhǎng)江的工業(yè)廢水排放量就達(dá)到208億噸，比2003年工業(yè)和生活污水排放總量還要高。
長(zhǎng)江干流城市江段因?yàn)闅v史發(fā)展問(wèn)題，工業(yè)布局不合理、排污口和取水口犬牙交錯(cuò)、污水排放得不到有效控制，導(dǎo)致城市江段近岸水域受污染，甚至形成數(shù)百米至數(shù)千米污染帶，城市生活飲用水源受到嚴(yán)重威脅，居民生活甚至都受到影響。
保護(hù)長(zhǎng)江！刻不容緩！
一組組數(shù)據(jù)向我們揭示：長(zhǎng)江真的“病了”，長(zhǎng)江保護(hù)問(wèn)題刻不容緩。
關(guān)于長(zhǎng)江立法呼聲從上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始有了。1993年，水利部將長(zhǎng)江法列入五年立法計(jì)劃并向全國(guó)人大常委會(huì)作了報(bào)告，并由長(zhǎng)江水利委員會(huì)進(jìn)行起草論證。
2005年，長(zhǎng)江流域十四省市政協(xié)召開(kāi)長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)研討會(huì)，2006年全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)向國(guó)務(wù)院遞交《關(guān)于長(zhǎng)江流域水污染防治立法的建議》。
自從黨的十八大以來(lái)，長(zhǎng)江保護(hù)決策方面有了重大進(jìn)步，黨中央和國(guó)務(wù)院提出要將修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，提出“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。
地方政府也積極響應(yīng)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上9省2市陸續(xù)出臺(tái)了長(zhǎng)江大保護(hù)的相關(guān)政策。
除了建立法規(guī)政策，更關(guān)鍵的是日常治理，沿江產(chǎn)業(yè)管理，污水排放治理和生態(tài)修復(fù)。
嚴(yán)查違法排污，關(guān)停低質(zhì)低效的重化工園區(qū)，沿江區(qū)域建立生態(tài)帶，對(duì)老舊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更新升級(jí)；大力打造保護(hù)區(qū)，涵養(yǎng)水源，退耕還湖，對(duì)長(zhǎng)江自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈。
系列重拳出擊，長(zhǎng)江的生態(tài)環(huán)境有了好轉(zhuǎn)。
截至2019年底，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到91.7%，劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到0.6%，長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)效果初顯。
為什么還要出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》？
已經(jīng)有這么多關(guān)于長(zhǎng)江的法律法規(guī)了，為什么還要出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》呢？
的確，在長(zhǎng)江保護(hù)法未出臺(tái)之前，與長(zhǎng)江有關(guān)的法律條文主要有《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》，再加上地方政策等共有30多部。
雖然這些法律初步建立起了長(zhǎng)江污染防治、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)制度，但由于不是針對(duì)全流域的專門(mén)立法，所以整體法律規(guī)范并不系統(tǒng)。
長(zhǎng)江流經(jīng)地區(qū)多，流域內(nèi)的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以在治理方面，各部門(mén)、各地在履職過(guò)程中也難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、多面治水的局面。這就造成了各部門(mén)都依法履職，也依法打架。
位于嘉陵江上中游分界點(diǎn)的一些城市就面臨過(guò)這樣的困擾。據(jù)《中國(guó)人大》資料顯示，盡管這些城市堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、加緊防治，但仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區(qū)及沿江城鎮(zhèn)幾十萬(wàn)人口飲用水安全頻頻受到威脅。
可以看出，2011年到2013年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 11個(gè)省市城市突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量一直處于加速上升趨勢(shì)，到2013年更是達(dá)到峰值459件。
2014年以后，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視，出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)政策，突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量開(kāi)始逐漸減少，但每年仍然有近百件突發(fā)環(huán)境污染事件。
另一組數(shù)據(jù)同樣可以說(shuō)明問(wèn)題，2016年1月至2020年6月，長(zhǎng)江流域各級(jí)人民法院共依法審理各類環(huán)境資源刑事案件80356件，民事案件287119件，行政案件122215件，公益訴訟案件4944件以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件91件。
生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)例子告訴我們，長(zhǎng)江治理，并不是某一個(gè)地區(qū)的特定任務(wù)，而是需要流域上下綜合治理，所以從全流域治理角度出發(fā)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)變得尤為關(guān)鍵。
標(biāo)流域治理“龍頭法”
給其他流域治理形成案例
《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)第一部流域法，在面對(duì)長(zhǎng)江治理獨(dú)特性打破各地分頭治理的局面上進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門(mén)管理體制。
以國(guó)務(wù)院為核心構(gòu)建長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了長(zhǎng)江保護(hù)中的行政地域協(xié)調(diào)，打破了地域界限，也可以防止在治理過(guò)程中各部門(mén)間推諉。
當(dāng)然，《長(zhǎng)江保護(hù)法》中有很多“禁止條款”：
禁止在長(zhǎng)江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目；
禁止在長(zhǎng)江流域河湖管理范圍內(nèi)傾倒、填埋、堆放、棄置、處理固體廢物等；
嚴(yán)禁非法采砂；
嚴(yán)厲查處電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為……
同時(shí)，從2021年1月1日起，最嚴(yán)“禁漁令”也正式生效，長(zhǎng)江干流、大型通江湖泊和重要支流正式開(kāi)始為期十年的全面禁，11.1萬(wàn)艘漁船、23.1萬(wàn)漁民退捕上岸。
《長(zhǎng)江保護(hù)法》也提到，在“人退魚(yú)進(jìn)”的歷史轉(zhuǎn)折中也要做好重點(diǎn)水域退捕漁民的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)產(chǎn)和社會(huì)保障工作。雙管齊下，在保障人民生活的同時(shí)也努力為解瀕臨滅絕物種提供一個(gè)良性的生存環(huán)境。
《長(zhǎng)江保護(hù)法》是一部從流域系統(tǒng)性、特殊性出發(fā)的法律，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)有著重大意義，也為國(guó)內(nèi)其他流域治理提供了重要參考價(jià)值。
路漫漫其修遠(yuǎn)兮，長(zhǎng)江生態(tài)恢復(fù)并非一朝一夕就可以完成，而是堅(jiān)定不移地一步一個(gè)腳印踏踏實(shí)實(shí)去治理，解決一個(gè)又一個(gè)問(wèn)題，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的施行加快了這個(gè)步伐。
相信在專屬法律的保護(hù)下，長(zhǎng)江可以再次恢復(fù)水清貌美樣子。
參考資料：
【1】周譽(yù)東，《治理長(zhǎng)江“頑疾”還需立法來(lái)“醫(yī)”》，《中國(guó)人大》，2020年第15期
【2】袁一雪、韓天琪，《長(zhǎng)江禁漁會(huì)留住下一個(gè)“白鱘”嗎？》，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》，2020/1/5
【3】陳善榮、何立環(huán)、林蘭鈺、方德昆、張鳳英，《近40年來(lái)長(zhǎng)江干流水質(zhì)變化研究》，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，2020年5月第33卷第5期，100012
【4】王彬、殷培紅，《建立生態(tài)環(huán)境硬約束 推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)》，封面報(bào)道，2018年08期
【5】譚倩、任春陽(yáng)，《長(zhǎng)江大保護(hù)，金山銀山之綠水篇》，國(guó)海證券，2020年 5月
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
