高質(zhì)量發(fā)展階段的水治理標(biāo)志和要求
一、貫徹新發(fā)展理念是高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求
高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)要求是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，改變過去高投入、拼規(guī)模的粗放式增長模式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，推進(jìn)科學(xué)、技術(shù)和制度的全方位創(chuàng)新，提升科技和治理水平，提高資源配置效率；堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重國家硬實(shí)力和軟實(shí)力的同步提升，不斷增強(qiáng)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性；堅(jiān)持綠色發(fā)展，推行資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，建設(shè)環(huán)境健康、生態(tài)良好、生活幸福的美麗中國；堅(jiān)持開放理念，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流，擴(kuò)大加深對外開放，承擔(dān)和引領(lǐng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的使命和潮流；堅(jiān)持共享理念，以人民為中心，建立和完善人人參與發(fā)展過程、共享發(fā)展成果的中國特色社會(huì)主義。
二、水治理進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的若干標(biāo)志
我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在水治理方面也有若干顯著的標(biāo)志。
我國水利發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入用水微增長甚至負(fù)增長的階段。我國用水量變化見下圖。從20世紀(jì)70年代后期開始，我國農(nóng)業(yè)用水進(jìn)入微增長階段；從20世紀(jì)90年代中期開始，我國農(nóng)業(yè)用水進(jìn)入波動(dòng)中負(fù)增長、工業(yè)用水和總用水進(jìn)入微增長階段；2014年至2019年，我國農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和總用水量都進(jìn)入負(fù)增長階段。
我國主要污染物排放量已經(jīng)跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)進(jìn)入穩(wěn)步下降階段，河湖生態(tài)流量逐步恢復(fù)、水生態(tài)狀況惡化趨勢扭轉(zhuǎn)。歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，與煙（粉）塵排放量、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量等大氣污染物從2014年前后開始穩(wěn)步下降類似，我國主要水污染物排放量也已經(jīng)改變上升趨勢轉(zhuǎn)而下降。其中化學(xué)需氧量數(shù)據(jù)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不同而年際波動(dòng)較大，但不影響對整體下降趨勢的判斷。2007年和2017年兩次全國環(huán)境普查數(shù)據(jù)也表明，我國主要污染物排放量已經(jīng)大幅度下降。河湖生態(tài)需水受到前所未有的重視，流域生態(tài)調(diào)度已廣泛實(shí)施，河湖生態(tài)流量逐步得到恢復(fù)，河湖水域功能達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步提升，水生態(tài)惡化的趨勢得到有效遏制，開始轉(zhuǎn)為逐步改善。
我國水土流失狀況根本好轉(zhuǎn)，水旱及相關(guān)災(zāi)害防控能力大為加強(qiáng)，流域生態(tài)逐步恢復(fù)。全國水土流失治理效果顯著，以黃河為例，河流輸沙量呈趨勢性大幅度減少；全國森林覆蓋率穩(wěn)步提升，農(nóng)作物受災(zāi)面積和發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的次數(shù)趨勢性下降，說明流域生態(tài)環(huán)境狀況有根本性改善，抗御水土流失、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害、洪澇和干旱災(zāi)害的能力大幅度增強(qiáng)。
我國已經(jīng)初步形成政府管制、市場調(diào)節(jié)、社會(huì)參與、設(shè)施支撐、科技引領(lǐng)的現(xiàn)代水治理體系，初步具備了現(xiàn)代化的水治理能力。我國政府發(fā)揮了很好的流域治理、水旱災(zāi)害防治、水資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一指揮職能；與此同時(shí)，水價(jià)、水權(quán)交易、水工程招標(biāo)投標(biāo)、水服務(wù)購買、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等市場機(jī)制也發(fā)揮了重要的市場調(diào)節(jié)作用；專家咨詢論證、利益相關(guān)者意見調(diào)查、社會(huì)意見征求等提供了廣泛的社會(huì)參與途徑和方式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是政府重點(diǎn)關(guān)注和投入的領(lǐng)域，軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上保障了國家水安全；水利科技在水循環(huán)基礎(chǔ)研究、水工程技術(shù)研究、水管理制度研究各方面進(jìn)入國際先進(jìn)行列，注重通過科技創(chuàng)新引領(lǐng)國家水治理水平的不斷提高。
三、高質(zhì)量發(fā)展階段對水治理的要求
根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念的本質(zhì)要求，對水治理所處階段進(jìn)行判斷，可以推斷今后一個(gè)時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展對水治理的總體要求。
1.不搞大開發(fā)而要大保護(hù)
習(xí)近平總書記指出長江要“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”。其實(shí)不僅僅是長江，對全國總體而言，也應(yīng)該進(jìn)入大保護(hù)的階段。落實(shí)流域大保護(hù)的方針，一方面要改變以工程建設(shè)為中心的水治理模式，切實(shí)轉(zhuǎn)變到以水資源高效利用和流域保護(hù)為中心的水治理模式；另一方面要避免“流域保護(hù)的工程化思維”、企圖通過大規(guī)模修建工程的方式來解決生態(tài)問題，而要尊重生態(tài)規(guī)律，以保持生態(tài)系統(tǒng)的自然本底狀況為生態(tài)保護(hù)原則，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)的能力，改變?nèi)祟愡^度干預(yù)自然的錯(cuò)誤行為，主要采用減少人類破壞、自然恢復(fù)的方式來保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)。
2.供水保障從擴(kuò)大規(guī)模向提高保證率轉(zhuǎn)變
在全國用水微增長甚至負(fù)增長情況下，除個(gè)別缺水地區(qū)，不應(yīng)再追求擴(kuò)大供水規(guī)模，而應(yīng)以提高供水保證率和供水質(zhì)量為重點(diǎn)。對于農(nóng)業(yè)灌溉，傳統(tǒng)的供水保證率標(biāo)準(zhǔn)是75%，這對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)而言顯然標(biāo)準(zhǔn)偏低，是否可以提高到跟工業(yè)一樣的標(biāo)準(zhǔn)（95%）？設(shè)施農(nóng)業(yè)已經(jīng)工業(yè)化，資本密集度也比傳統(tǒng)大田農(nóng)業(yè)高了很多，理應(yīng)有更高的供水保證率。對于城鄉(xiāng)生活用水，提高保證率和供水水質(zhì)是重點(diǎn)，應(yīng)在替換不合格供水水源、規(guī)劃和修建城鎮(zhèn)應(yīng)急后備水源工程、集中供水水源地保護(hù)、自來水處理和配送系統(tǒng)的質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)供水一體化、偏遠(yuǎn)地方供水安全保障、提高供水效率等方面下功夫。
3.洪澇防治從重點(diǎn)保障向面上普及轉(zhuǎn)變
我國大江大河、城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本達(dá)到要求，但中小河流、農(nóng)村地區(qū)的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)以及城市內(nèi)部的除澇標(biāo)準(zhǔn)還普遍偏低。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，從大江大河、城市的重點(diǎn)防洪，轉(zhuǎn)向國土全覆蓋的高標(biāo)準(zhǔn)洪澇防治模式是大勢所趨。為適應(yīng)和推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變，最要緊的一項(xiàng)工作是加強(qiáng)縣級(jí)基層的防洪能力建設(shè)。急需合理安排基層管理機(jī)構(gòu)專業(yè)崗位設(shè)置、專業(yè)人員配備、專業(yè)服務(wù)支撐機(jī)構(gòu)的配置，以保證基層有足夠的人力資源和專業(yè)能力來應(yīng)對水安全挑戰(zhàn)。
4.水管理從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變
改變傳統(tǒng)水利粗放式發(fā)展模式，積極應(yīng)用和融合現(xiàn)代信息化、智能化等高精尖技術(shù)，發(fā)展精細(xì)化水利，提高水資源配置效率。
獲取更全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的水相關(guān)信息，提高水監(jiān)測和計(jì)量水平，是水精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，沒有水的精確計(jì)量就談不上水的高效利用；提高降雨、徑流等各種水變量的預(yù)報(bào)水平，是水精細(xì)化管理的一個(gè)重要前提，提高水信息預(yù)報(bào)水平可以大大提高水管理績效；創(chuàng)新水資源配置和調(diào)度、流域綜合調(diào)度優(yōu)化技術(shù)，是水精細(xì)化管理的核心內(nèi)容；發(fā)展水管理智能化技術(shù)是未來水管理精細(xì)化的方向。
5.改革創(chuàng)新進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制配置水資源的作用
應(yīng)讓市場在資源配置中起決定性作用，但就水資源配置而言，目前仍是以政府管制為主。如何在發(fā)揮政府把握全局、運(yùn)籌長遠(yuǎn)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制靈活、高效配置水資源的作用？
制定規(guī)劃，限期實(shí)現(xiàn)所有水價(jià)的全成本定價(jià)。水價(jià)應(yīng)該反映供水成本和水資源的價(jià)值，只有體現(xiàn)水資源價(jià)值的水價(jià)才能引導(dǎo)水資源的高效配置。制定配套政策，對貧困人群進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼，以補(bǔ)償提高水價(jià)對貧困人群正常生活的影響。
完成缺水流域的水量分配方案，并把分配的水量作為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)來管理。
在缺水地區(qū)把行政管理性質(zhì)的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。作為行政許可的取水許可需要定期復(fù)核，或者重新發(fā)證，或者取消，具有較大的不確定性；作為產(chǎn)權(quán)的水權(quán)具有更高的法律地位，只要不違法，行政不得隨意干涉其擁有和使用。為更好地發(fā)揮水權(quán)在水資源配置中的作用，有必要把缺水地區(qū)現(xiàn)有的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。就管理實(shí)務(wù)而言，直接取水的微觀用戶取得了水權(quán)（包含了取水口、取水量、退水量等水權(quán)要素）自然就取得了取水許可，不必重復(fù)設(shè)置兩種證件。
進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易制度改革。放開同一個(gè)供水區(qū)內(nèi)行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易，在論證審批前提下推動(dòng)同一個(gè)供水區(qū)內(nèi)的跨行業(yè)交易和不同供水區(qū)或不同行政區(qū)的跨區(qū)水權(quán)交易；建立靈活的水權(quán)交易市場體系，以便利交易、減少交易成本為原則，能在當(dāng)?shù)赝瓿傻慕灰妆M可能在當(dāng)?shù)赝瓿，不必、也不?yīng)當(dāng)把全國的水權(quán)交易都集中到北京來進(jìn)行。一般水權(quán)交易市場應(yīng)該跟一般商品交易市場的性質(zhì)相同，只是提供水權(quán)交易的場所和交割的服務(wù)，而不應(yīng)該按股市、期貨市場來看待，更不應(yīng)該按股市、期貨市場防范風(fēng)險(xiǎn)的制度來管理普通水權(quán)交易市場，除非是有水權(quán)期貨交易許可的特殊水權(quán)交易市場。按股市、期貨市場來管理水權(quán)交易市場，無疑會(huì)加大水權(quán)交易的成本，不利于水權(quán)交易的開展。
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