【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】財(cái)政部2016年10月11日發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），明確PPP項(xiàng)目“按照政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會(huì)資本合作伙伴，切實(shí)防止無(wú)效投資和重復(fù)建設(shè)”?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，在第二十二條對(duì)供應(yīng)商資格條件的規(guī)定中明確“供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件……（五）參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄……”。因此，PPP項(xiàng)目采購(gòu)中應(yīng)當(dāng)對(duì)供應(yīng)商“重大違法”行為進(jìn)行認(rèn)定，并對(duì)相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行限制。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)“重大違法”并沒(méi)有明確具體標(biāo)準(zhǔn)，具備法律解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)暫未作出相關(guān)說(shuō)明，而省級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)也無(wú)權(quán)解釋。因此，目前實(shí)踐操作中不同案例對(duì)于“重大違法”的認(rèn)定尺度不一。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室、財(cái)政部條法司、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國(guó) 政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》也提出“有的供應(yīng)商因存在輕微的違法記錄被認(rèn)為不符合政府采購(gòu)供應(yīng)商的資格條件而被排除在外，有的存在重大違法記錄的供應(yīng)商又因缺乏法律制度依據(jù)仍然參加了政府采購(gòu)活動(dòng)。因此，有必要通過(guò)《條例》明確重大違法記錄的范圍及運(yùn)用”。那么PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中又應(yīng)如何對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的“重大違法”進(jìn)行認(rèn)定？筆者對(duì)此進(jìn)行了思考。

首先，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十九條明確：“政府采購(gòu)法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱(chēng)重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)法實(shí)施條例明文確定為重大違法記錄的，主要是以違法經(jīng)營(yíng)為前提而受到刑事處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款四種情況。通常情況下，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照等作為重大違法記錄都沒(méi)有爭(zhēng)議。罰款作為一種行政處罰，在各行各業(yè)的行政管理中普遍存在，金額也可大可小，《行政處罰法》中，對(duì)于“較大數(shù)額罰款”并未作出直接規(guī)定，是否構(gòu)成“較大數(shù)額罰款”需要根據(jù)行政處罰所依據(jù)的相應(yīng)權(quán)力文件來(lái)判定。針對(duì)不同的行政違法行為，被處罰對(duì)象受到的罰款處罰是否構(gòu)成“較大數(shù)額罰款”需要根據(jù)不同行政部門(mén)的規(guī)定作判斷。例如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)家安全監(jiān)管總局令第77號(hào)）明確“前款所稱(chēng)較大數(shù)額罰款，為省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)或者人民政府規(guī)定的數(shù)額；沒(méi)有規(guī)定數(shù)額的，其數(shù)額對(duì)個(gè)人罰款為2萬(wàn)元以上，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位罰款為5萬(wàn)元以上”；《違反<鐵路安全管理?xiàng)l例>行政處罰實(shí)施辦法》（中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部令2013年第22號(hào)）明確“第七十六條本辦法所稱(chēng)“較大數(shù)額罰款”，是指對(duì)個(gè)人處以1萬(wàn)元以上的罰款，對(duì)單位處以10萬(wàn)元以上的罰款”；若相關(guān)的行政部門(mén)規(guī)定對(duì)于“較大數(shù)額罰款”并未明確規(guī)定的，則認(rèn)定被處罰對(duì)象所受到的罰款為“較大數(shù)額罰款”可能會(huì)存在法律依據(jù)不足的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者從《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》編制過(guò)程中了解到“《條例》最初曾明確罰款數(shù)額3萬(wàn)元以上即為重大違法記錄，采納的是部門(mén)規(guī)章可以設(shè)定的罰款額度的上限，但在討論中大家認(rèn)為，對(duì)于一般行業(yè)來(lái)講 3萬(wàn)元是合適的，但對(duì)于一些特定行業(yè)，3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)則過(guò)低，部分項(xiàng)目甚至可能出現(xiàn)沒(méi)有合格供應(yīng)商的情況，如保險(xiǎn)等金融行業(yè)，輕微的違法行為罰款額都將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)3萬(wàn)元”。由此可見(jiàn)罰款的行政處罰作為政府采購(gòu)中的重大違法記錄很難有統(tǒng)一的認(rèn)定。

筆者在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（.cn/）查閱并統(tǒng)計(jì)了最新公布的100條涉及禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商行政處罰情況，有供應(yīng)商在不處罰金的情況下被禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)，也有分別處罰金4050元和198元的兩個(gè)項(xiàng)目均被禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)長(zhǎng)達(dá)三年的情況，可見(jiàn)禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)與罰金金額不能直接聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，從政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信記錄中禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)的處罰情況來(lái)看，其處罰情形主要是在參與政府采購(gòu)活動(dòng)中的相關(guān)違法行為，而對(duì)于供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)以外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中受到的罰款處罰是否屬于政府采購(gòu)法規(guī)定的“重大違法”記錄并無(wú)直接參考價(jià)值。

目前，全國(guó)各地對(duì)于行政處罰標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定有一些地方規(guī)定，比如《云南省行政處罰程序規(guī)范》（云府法2015 63號(hào)）明確說(shuō)明“本條第一款所稱(chēng)較大數(shù)額，是指對(duì)公民為1000元以上、個(gè)體工商戶(hù)為1萬(wàn)元以上、法人或者其他組織為3萬(wàn)元以上”。筆者從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)（https://wenshu.court.gov.cn/）查詢(xún)到，（2019)渝0120行初106號(hào)《濱南生態(tài)環(huán)境集團(tuán)股份有限公司訴重慶市財(cái)政局重慶市九龍坡區(qū)財(cái)政局不服行政處罰決定一審行政判決書(shū)》，判決書(shū)表明被告重慶市財(cái)政局分別作出的九財(cái)罰〔2019〕1號(hào)《重慶市九龍坡區(qū)財(cái)政局行政處罰決定書(shū)》和渝財(cái)復(fù)議〔2019〕10號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》證據(jù)確鑿，參照《云南省行政處罰程序規(guī)范》，2017年1月18日重慶濱南城市綜合服務(wù)股份有限公司（2017年7月27日更名為北控濱南（重慶）城市綜合服務(wù)股份有限公司）受到云南省芒市財(cái)政局行政處罰時(shí)被罰款29.64萬(wàn)元，該罰款屬于云南省規(guī)定的財(cái)政部門(mén)較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)。該案例說(shuō)明對(duì)于“較大數(shù)額”的認(rèn)定應(yīng)優(yōu)先遵從地方規(guī)定。

實(shí)際操作中，并非所有地區(qū)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)都明確說(shuō)明了“較大數(shù)額”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)情況下“較大數(shù)額”的認(rèn)定依舊欠缺合法的解釋途徑。對(duì)此，筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第四十二條第一款中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”，較大數(shù)額罰款的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)證認(rèn)定為準(zhǔn)。

需要注意的是，對(duì)于重大違法行為認(rèn)定的聽(tīng)證程序若存在程序違法，則相應(yīng)重大違法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效或被撤銷(xiāo)。筆者查詢(xún)到(2018)川18行終58號(hào)《江西省路橋工程集團(tuán)有限公司、雅安市雨城區(qū)財(cái)政局財(cái)政行政管理(財(cái)政)二審行政判決書(shū)》，原告江西省路橋工程集團(tuán)有限公司起訴雅安市雨城區(qū)財(cái)政局在省道105線(xiàn)雅安至上里至邛崍××段災(zāi)后重建升級(jí)改造工程（一期）PPP項(xiàng)目（第三次）公開(kāi)招標(biāo)中對(duì)其行政處罰的第二次聽(tīng)證延期并未告知路橋公司，相關(guān)行政處罰最終被認(rèn)定為程序違法，導(dǎo)致行政處罰撤銷(xiāo)，最終雅安市雨城區(qū)財(cái)政局提出的路橋公司中標(biāo)無(wú)效主張被否決。

綜合上述，筆者認(rèn)為在政府采購(gòu)過(guò)程中，刑事處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照可以明確地認(rèn)定為重大違法記錄，在采購(gòu)過(guò)程中可以依法對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行拒絕和限制。而對(duì)于“較大數(shù)額罰款”的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)在參考地方行政處罰規(guī)定的情況下以聽(tīng)證程序認(rèn)定為準(zhǔn)。同時(shí)，政府方在對(duì)企業(yè)方進(jìn)行行政處罰的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰聽(tīng)證程序執(zhí)行，避免后續(xù)認(rèn)定糾紛和被申請(qǐng)撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)注重行政處罰聽(tīng)證程序中對(duì)處罰金額的認(rèn)定是否屬于“較大金額”以及其聽(tīng)證程序是否合法，以避免在后續(xù)參與采購(gòu)活動(dòng)中因重大違法行為認(rèn)定產(chǎn)生糾紛。

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