《黃河保護法》實現(xiàn)“江河戰(zhàn)略”法治化
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過的《黃河保護法》，是我國繼《長江保護法》之后制定的又一部流域性法律。《黃河保護法》的出臺，對于貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護，保障黃河安瀾，推進水資源節(jié)約集約利用，推動高質(zhì)量發(fā)展，保護傳承弘揚黃河文化，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大意義。
從立法層面看 ，《黃河保護法》作為我國的第二部流域法律，是全面推進國家“江河戰(zhàn)略”法治化的標(biāo)志性立法。《黃河保護法》在充分體現(xiàn)流域作為自然地理單元和社會經(jīng)濟發(fā)展載體的共性的基礎(chǔ)上，內(nèi)容涉及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展所涵蓋的14個主要政府部門和機構(gòu)、18個主要行業(yè)產(chǎn)業(yè)、25條（個）流域內(nèi)的具體河湖水庫、5個重要山體、山系，充分體現(xiàn)出根據(jù)本流域的自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和特征“量身定制”的個性。
相比于《長江保護法》的制定無先例可循，《黃河保護法》可以從《長江保護法》的實施過程獲得一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，并在立法上進行改進與完善。從這個意義上，對兩部法律進行比較，可以看到新時代中國流域立法的明顯進步。
以法律形式全面貫徹落實黨中央決策部署
《黃河保護法》以法律形式全面貫徹落實黨中央決策部署，明確黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”根本原則！饵S河保護法》第三條明確規(guī)定：“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實重在保護、要在治理的要求，加強污染防治，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進的原則。”
這是首次在生態(tài)環(huán)境保護立法中確立這一原則，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)和社會主義法治道路的根本特征，確保了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作始終沿著正確政治方向前進。
同時，《黃河保護法》在以“國土空間”的立體維度界定“流域”概念的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了流域的“自然、經(jīng)濟社會、文化”三個屬性。
《長江保護法》對流域創(chuàng)新地采用了“干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關(guān)縣級行政區(qū)域”的“國土空間”的概念界定方式，既超越了傳統(tǒng)立法將流域界定為“水系空間”的舊式，又呈現(xiàn)了流域資源、生態(tài)、環(huán)境的“一體三面”特性，更明確了流域的“自然屬性”與“經(jīng)濟社會屬性”。比《長江保護法》更豐富的是，《黃河保護法》將“文化”納入流域的內(nèi)涵，體現(xiàn)了流域的“自然屬性”“經(jīng)濟社會屬性”和“文化屬性”。
《黃河保護法》在結(jié)構(gòu)安排上，針對黃河流域生態(tài)脆弱的問題，以促進高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，更加突出“保護優(yōu)先”的立法定位和理念。
《長江保護法》將“生態(tài)保護修復(fù)”一章置于資源保護、水污染防治之后，《黃河保護法》將“生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好體現(xiàn)了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展“重在保護、要在治理”的要求。
在具體內(nèi)容上，《黃河保護法》不僅規(guī)定了水生生物完整性指數(shù)評價體系、重點水域禁漁、礦山生態(tài)修復(fù)等《長江保護法》中已被證明行之有效的制度，還對地下水超采、水土流失、土地沙化等黃河流域突出的生態(tài)環(huán)境問題進行了有針對性的制度設(shè)計。
牢牢抓住黃河流域特殊癥結(jié)展開制度設(shè)計
在流域治理體制上，《黃河保護法》建立了更加完善的黃河流域治理體制機制。
《長江保護法》創(chuàng)設(shè)了國家流域協(xié)調(diào)機制、省際合作協(xié)同機制！饵S河保護法》在沿用這一制度的基礎(chǔ)上，在國家機制層面進一步明確了黃河流域管理機構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)的流域統(tǒng)一治理管理的職能。在省際協(xié)作機制上，依托被實踐證明行之有效的“河湖長制”，建立了黃河流域省際河湖長聯(lián)席會議制度。形成了“重大事項國家統(tǒng)籌+重點事項流域機構(gòu)統(tǒng)管+相關(guān)事項省際協(xié)調(diào)合作”的流域治理管理新機制，進一步提升了流域治理管理的系統(tǒng)性、整體性。
在突出流域問題導(dǎo)向上，《黃河保護法》牢牢抓住黃河流域“水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”的特殊癥結(jié)展開制度設(shè)計。
《長江保護法》針對長江巨大生態(tài)系統(tǒng)的污染防治、生物多樣性保護、水資源多用途沖突等問題進行了制度設(shè)計。黃河流域則有著明顯不同于長江的生態(tài)系統(tǒng)和水資源利用方式。
《黃河保護法》堅持問題導(dǎo)向，為有效解決“缺水”這個黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展面臨的最大矛盾，著力構(gòu)建水資源節(jié)約集約利用法律制度體系；為解決“水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”這個導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)脆弱大問題、洪水泛濫大威脅的根源，打出了“水沙調(diào)控”和“防洪安全”的組合拳。
在“督政”與“督企”相結(jié)合上，《黃河保護法》緊盯黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不足這個短板，加大政府責(zé)任、加重企業(yè)責(zé)任。
在“督政”方面，從相關(guān)法律條文的數(shù)量來看，共計96條的《長江保護法》中，有62條有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%！饵S河保護法》共122條，其中84條規(guī)定了政府相關(guān)責(zé)任及其對政府的監(jiān)督，占法律條文總數(shù)的68.8%。
這些條文在具體而系統(tǒng)地明確政府責(zé)任內(nèi)容的同時，沿用了《長江保護法》的地方政府負總責(zé)和考核評價制度、對地方政府約談制度、向人大報告制度，增加了對國家工作人員的行政處分規(guī)定。
對企業(yè)違法行為，《黃河保護法》在沿用《長江保護法》規(guī)定的行政責(zé)任、民事責(zé)任和公益訴訟、刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，將行政處罰的上限提升至500萬元并實行“雙罰”；根據(jù)《刑法修正案（十一）》，新增四項與黃河流域重點保護區(qū)、野生動物保護、自然保護地保護有關(guān)的刑事責(zé)任。
完善了“生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟社會—文化傳統(tǒng)”的法律規(guī)則
在“流域法治”的內(nèi)涵上，《黃河保護法》圍繞以水為核心要素而形成的特殊空間單元治理不斷拓展。
《長江保護法》在傳統(tǒng)“流域法治”涵蓋“水資源管理”“水污染防治”的基礎(chǔ)上，將“水生態(tài)保護與修復(fù)”“流域綠色發(fā)展”納入考量，形成了“人與自然和諧共生”的法律規(guī)則基本構(gòu)造。
《黃河保護法》在此基礎(chǔ)上，進一步將“黃河文化保護傳承弘揚”納入流域法治內(nèi)涵之中，完成了從水資源、水環(huán)境到水生態(tài)、“水經(jīng)濟”，再到“水文化”的新發(fā)展，完善了“生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟社會—文化傳統(tǒng)”的法律規(guī)則，彰顯了“人與自然和諧共生”的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和中華傳統(tǒng)文化根脈。
法律的生命在于實施！饵S河保護法》的制定，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展奠定了“良法”基礎(chǔ)。下一步，應(yīng)認(rèn)真做好法律實施準(zhǔn)備工作并在法律實施過程中不斷進行探索，確！饵S河保護法》充分發(fā)揮治理功能。
一是應(yīng)在國家流域協(xié)調(diào)機制和地方協(xié)作機制的原則規(guī)定下，進一步探索流域治理管理體制機制創(chuàng)新，特別是明晰國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、流域管理機構(gòu)和省際河湖長聯(lián)席會議之間的關(guān)系和具體職能分工及具體的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作方式，確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力。
二是對有關(guān)規(guī)劃水資源論證、市場化的水權(quán)交易、建設(shè)黃河國家文化公園等創(chuàng)新性制度設(shè)計，進一步研究制定配套法規(guī)、規(guī)章，完善制度化、規(guī)范化、程序化設(shè)計，確保制度順暢落地。
三是對于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄、干支流岸線管控、生態(tài)水位管控指標(biāo)、野生動物資源檔案、灘區(qū)名錄、河湖管理范圍、地下水污染防治重點排污單位名錄等多項流域管理中具體的準(zhǔn)入條件、指標(biāo)、對象、空間范圍等，有關(guān)政府或部門、機構(gòu)等應(yīng)當(dāng)按照本法的規(guī)定及時加以制（確）定或調(diào)整并公布。
四是高度關(guān)注流域執(zhí)法和司法過程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新情況新問題，研究流域范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)和尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產(chǎn)品、涉水土流失等環(huán)境資源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創(chuàng)新。
作者為全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任，中國法學(xué)會副會長
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