在生態(tài)保護修復上對所有者、開發(fā)者和監(jiān)管者統(tǒng)一監(jiān)管
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出“加強生態(tài)保護修復監(jiān)管制度建設，強化統(tǒng)一監(jiān)管”。近年來，我國生態(tài)保護修復監(jiān)管取得積極進展，但也存在一些問題。如何切實加強生態(tài)保護修復監(jiān)管，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間？中國環(huán)境報記者專訪中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副院長、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒。
中國環(huán)境報：目前來看，加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管有哪些法律政策依據(jù)和制度保障？
于文軒：2023年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要在生態(tài)保護修復上強化統(tǒng)一監(jiān)管，強化生態(tài)保護修復監(jiān)管制度建設，加強生態(tài)狀況監(jiān)測評估，開展生態(tài)保護修復成效評估，強化自然保護地、生態(tài)保護紅線督察執(zhí)法。
在立法層面，新修訂的環(huán)境保護法規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。在其他生態(tài)環(huán)境保護領域的立法，特別是黨的十八大以來頒布的生態(tài)環(huán)境保護立法中，也都有落實生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定。
在政策層面，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確要求，“加強生態(tài)保護修復監(jiān)督評估”，“強化生態(tài)保護監(jiān)管”！吨泄仓醒 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》再次明確“嚴格對所有者、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處各類生態(tài)破壞事件，堅決杜絕生態(tài)修復中的形式主義。”這些要求為生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管提供了重要的政策依據(jù)。
生態(tài)保護修復工作具有系統(tǒng)性、整體性、全局性特征，目前的一些制度和措施發(fā)揮了重要的作用。例如，中央生態(tài)環(huán)境保護督察是監(jiān)督生態(tài)保護修復工作有效開展的重要保障，有助于及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護修復工作中存在的問題，督促行政機關依法積極履職，提高生態(tài)保護修復的成效。另外，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)狀況評估、生態(tài)保護修復成效評估、監(jiān)督執(zhí)法檢查、生態(tài)破壞事件調(diào)查處理等制度和措施，也是生態(tài)保護修復工作順利開展的制度保障。
中國環(huán)境報：此前，生態(tài)環(huán)境部表示，發(fā)現(xiàn)國家級自然保護區(qū)重點問題5000多個，5個生態(tài)保護紅線監(jiān)管試點省份生態(tài)破壞問題79個。這些問題都有哪些類型？出現(xiàn)這些問題的主要原因是什么？
于文軒：自2017年以來，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合多部門共同開展“綠盾行動”，對自然保護地實施強化監(jiān)督，取得顯著成效，但同時也發(fā)現(xiàn)了不少問題？偨Y起來，這些問題主要包括違規(guī)建設、非法開發(fā)利用資源、非法排污等情況。
違規(guī)建設，主要是指違反相關法律規(guī)定，在自然保護區(qū)內(nèi)開展開發(fā)建設活動。近年來，在自然保護區(qū)內(nèi)違規(guī)建設的現(xiàn)象屢禁不止，比如震驚全國的秦嶺違建別墅事件。
非法開發(fā)利用資源，主要是指違反相關法律規(guī)定，在自然保護區(qū)內(nèi)實施礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)等資源的開發(fā)利用活動，造成嚴重的生態(tài)破壞。近年來，我國發(fā)生不少在自然保護區(qū)內(nèi)非法開采的刑事案件。例如，在大熊貓國家公園內(nèi)盜采礦產(chǎn)資源，并進行碎石、砍樹、硬化路面等施工作業(yè)，嚴重破壞核心保護區(qū)生態(tài)環(huán)境；違反自然保護區(qū)管理法規(guī)，進入自然保護區(qū)實施盜采水晶石的行為，造成了自然保護區(qū)核心區(qū)環(huán)境資源嚴重損毀的后果。
非法排污，主要是指違反相關法律規(guī)定，在自然保護區(qū)內(nèi)非法排放污染物。在實踐中，在自然保護區(qū)內(nèi)非法排污的行為時有發(fā)生。例如，陜西龍門煤化工有限責任公司在黃河濕地省級自然保護區(qū)內(nèi)的黃河韓城龍門段干流河道內(nèi)長期非法傾倒、堆積采礦廢石、建筑垃圾、礦渣等固體廢物，距黃河濕地省級自然保護區(qū)核心區(qū)邊界最近處僅300余米，嚴重破壞自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境，并威脅黃河水質(zhì)。
之所以存在這些問題，主要原因包括三個方面。一是在管理體制方面，生態(tài)保護修復監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有待完善，部門職責存在交叉或空白，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享機制尚不完善。二是生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用矛盾未能得到很好的解決。一些地區(qū)推進生態(tài)保護修復的意識不強，未能將生態(tài)環(huán)境保護理念有機地融入經(jīng)濟社會發(fā)展之中，未能妥善協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。三是生態(tài)保護修復形式主義依然存在，一些地方以修復之名行生態(tài)破壞之實，或是在生態(tài)保護修復工作中重人工修復、輕自然恢復，重前期建設、輕后期管護，嚴重影響生態(tài)保護修復效果。
中國環(huán)境報：習近平總書記強調(diào)，要“堅決杜絕生態(tài)修復中的形式主義，決不允許打著生態(tài)建設的旗號干破壞生態(tài)的事情”。您認為當前生態(tài)保護修復工作中存在哪些形式主義？
于文軒：通過第三輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察集中通報的典型案例可見，當前生態(tài)保護修復工作存在的履職不力、整改不到位甚至弄虛作假等問題，嚴重影響生態(tài)保護修復的工作成效。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的首要責任主體是政府。地方政府如果未能依法履行生態(tài)保護修復職責，在監(jiān)督管理過程中存在疏漏甚至有意為之的不作為，就會導致環(huán)境公共利益受到損害。甘肅省白銀市一些縣區(qū)違規(guī)開采礦產(chǎn)，毀壞林地，生態(tài)保護修復不到位，但地方政府在涉事主體停止生產(chǎn)后未組織和監(jiān)督其開展生態(tài)保護修復工作。根據(jù)黃河保護法規(guī)定，黃河流域縣級以上地方人民政府應當加強對礦山的監(jiān)督管理，督促采礦權人履行礦山污染防治和生態(tài)修復責任，并因地制宜采取消除地質(zhì)災害隱患、土地復墾、恢復植被、防治污染等措施，組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復工作。然而，地方政府違反規(guī)定，存在懶政、怠政情形，對地方生態(tài)環(huán)境保護造成不利影響。
整改不到位也是困擾生態(tài)保護修復工作的一個突出問題。青海省海北州一些地方在礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治中，歷史遺留采坑、渣山治理不到位，治理修復問題突出。根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，由采礦權人負責治理恢復，治理恢復費用列入生產(chǎn)成本。遺憾的是，整改方案和目標未能嚴格落實，沒有達到預期的生態(tài)保護修復效果。
以弄虛作假手段掩蓋違法違紀行為，也是影響生態(tài)保護修復有效開展的一個重要原因。河南省三門峽城鄉(xiāng)示范區(qū)以河道生態(tài)保護修復之名，違規(guī)占用耕地挖湖造景。根據(jù)2020年9月印發(fā)的《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖、挖湖造景。地方政府卻借生態(tài)保護修復之名，行非法開發(fā)建設之實，違規(guī)占用耕地，違反相關法律和政策，是典型的弄虛作假行為。
中國環(huán)境報：2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)，“生態(tài)環(huán)境部門要履行好職責，統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定，統(tǒng)一監(jiān)測評估，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問責。”如何把“四統(tǒng)一”融入生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作中？
于文軒：在生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作中融入“四統(tǒng)一”要求，可主要從兩個方面入手。
一方面，應注重生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作各個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，以全局的視角統(tǒng)籌規(guī)范標準制定、監(jiān)測評估、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責。在規(guī)范標準的制定環(huán)節(jié)，應充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)保護修復等實際情況，科學地制定相關規(guī)范和標準。在監(jiān)測評估環(huán)節(jié)，應嚴格遵守法律規(guī)范和標準，為監(jiān)督執(zhí)法和督察問責提供客觀依據(jù)。監(jiān)督執(zhí)法應以監(jiān)測評估為依據(jù)，實現(xiàn)依法執(zhí)法、科學執(zhí)法。督察問責應依法開展，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時通報整改，推動法律規(guī)范的有效實施，提高生態(tài)保護修復成效。
另一方面，應特別注意落實主體責任。將“四統(tǒng)一”要求融入生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管工作，有利于提高監(jiān)管效率，更好地保護和修復生態(tài)環(huán)境。同時，相關主體應秉持起高度的責任意識，承擔與其職權相匹配的責任。
中國環(huán)境報：針對當前存在的問題，如何以加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管為突破口，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性？
于文軒：我認為可著重從幾個方面入手，加強生態(tài)保護修復統(tǒng)一監(jiān)管。
一是健全生態(tài)保護修復政策法規(guī)標準體系。目前，我國在生物多樣性保護、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等方面的規(guī)范體系不健全，自然保護地立法的效力層級較低，致使實踐中生態(tài)保護修復監(jiān)管工作缺乏明確、有力的法律依據(jù)，影響監(jiān)管效果。為此，應繼續(xù)推動自然保護地、生物多樣性保護、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、生物安全等領域的立法，完善生態(tài)保護監(jiān)管方面的法規(guī)標準體系。
二是完善生態(tài)保護修復評估體系！蛾P于加強生態(tài)保護監(jiān)管工作的意見》要求加快完善生態(tài)保護修復評估體系，開展全國生態(tài)狀況、重點區(qū)域流域、生態(tài)保護紅線、自然保護地和縣域重點生態(tài)功能區(qū)評估，從而建立多層次評估體系。同時，還應建立科學合理的生態(tài)保護修復監(jiān)測評估指標體系，從而為生態(tài)保護修復工作成效評估提供依據(jù)。
三是加強部門和區(qū)域協(xié)作。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)治理的綜合性等特征，生態(tài)保護修復工作往往需要協(xié)調(diào)多個部門、多個地區(qū)協(xié)同行動。為此，應以政策或立法的形式明確生態(tài)保護修復工作中的跨部門協(xié)作機制，加強部門之間的溝通協(xié)作；同時，促進有關部門之間在生態(tài)保護修復方面的信息共享，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。
四是加強對所有者、開發(fā)者和監(jiān)管者的監(jiān)督。對這三者進行獨立有效的監(jiān)督，是確保生態(tài)環(huán)境保護工作順利開展的重要手段，也是履行生態(tài)保護修復統(tǒng)一外部監(jiān)管職責、提升監(jiān)管能力的重要措施。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
