如何推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制？
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劉桂環(huán)，博士，研究員，現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家，生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任，中國生態(tài)經濟學學會區(qū)域生態(tài)經濟專業(yè)委員會副主任委員。長期從事生態(tài)保護補償、生態(tài)產品價值實現(xiàn)、“兩山”轉化、生態(tài)文明建設規(guī)劃等應用性基礎研究。
◆本報記者 史小靜
【谷騰環(huán)保網訊】黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對深化生態(tài)文明體制改革進行了部署，提出“推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償”。
如何理解生態(tài)綜合補償？《決定》又為何專門提出健全橫向生態(tài)保護補償機制？目前生態(tài)保護補償在實踐中還存在哪些問題？本報就此專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任劉桂環(huán)研究員。
生態(tài)綜合補償將貫穿于財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償的全過程。
中國環(huán)境報：《決定》提出推進生態(tài)綜合補償，如何理解生態(tài)綜合補償，具體指什么？
劉桂環(huán)：近年來，生態(tài)綜合補償在促進生態(tài)環(huán)境保護、增強區(qū)域發(fā)展能力、推動共同富裕等方面發(fā)揮了重要作用！稕Q定》提出生態(tài)綜合補償的部署，這是在推進中國式現(xiàn)代化新征程上，生態(tài)保護補償與鄉(xiāng)村生態(tài)振興有機銜接的重要抓手，是生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)做好生態(tài)利用文章的重要制度保障，是真正實現(xiàn)由“輸血式”補償向“造血式”補償的重要舉措。
2015年10月16日，國家主席習近平在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出包括“生態(tài)補償脫貧一批”在內的“五個一批”的脫貧措施，隨后，“五個一批”的脫貧措施被寫入《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。“生態(tài)補償脫貧一批”，系指加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態(tài)保護人員。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》首次提到“開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點”。2019年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，細化實化了“以提高生態(tài)補償資金使用整體效益為核心”的生態(tài)綜合補償機制，并在江西、福建、貴州、海南等10個省份各選取5個縣（市、區(qū)）率先開展生態(tài)綜合補償試點工作。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》提出，圍繞國家生態(tài)安全重點，“實施縱橫結合的綜合補償制度”。
因此，我認為，《決定》部署的生態(tài)綜合補償，主要體現(xiàn)在三個方面的“綜合”：
一是補償目標的綜合？v向生態(tài)保護補償的目標是提高重要區(qū)域生態(tài)產品供給能力，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用；橫向生態(tài)保護補償目標是解決區(qū)域之間的權責利對等問題，促進區(qū)域間生態(tài)環(huán)境共建綠色發(fā)展惠益共享。建立縱橫結合的綜合補償制度，可以全面覆蓋不同生態(tài)功能重要區(qū)域和不同類型生態(tài)系統(tǒng)，推動生態(tài)保護的成本和效益在不同區(qū)域和不同利益相關者之間公平分配。
二是補償資金的綜合。將繼續(xù)依法穩(wěn)步推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用。近年來，各地也在積極探索補償資金整合使用，例如福建省按比例統(tǒng)籌整合9個部門20個與生態(tài)環(huán)保相關的專項資金，設立綜合性生態(tài)補償資金池，針對突出問題、關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)策劃項目實施，有效解決了單要素補償政策以部門為主導、補償對象交叉、補償難以形成合力、政策疊加效應不明顯的問題。
三是補償方式的綜合。將生態(tài)保護補償充分融入區(qū)域綠色發(fā)展多元推進，一方面，補償資金除了用于生態(tài)環(huán)境保護相關項目以外，還要拓展到“綠水青山”向“金山銀山”轉化的產業(yè)以及配套制度建設等方面；另一方面，縱深推進市場化多元化生態(tài)保護補償機制，動員和匯聚各方面力量，促進生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性，實現(xiàn)讓生態(tài)環(huán)境保護者不吃虧。
今年6月1日起施行的《生態(tài)保護補償條例》將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化，明確“堅持政府主導、社會參與、市場調節(jié)相結合，堅持激勵與約束并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進，堅持生態(tài)效益與經濟效益、社會效益相統(tǒng)一”？梢钥闯觯鷳B(tài)綜合補償將貫穿于財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償的全過程。
《決定》提出“健全橫向生態(tài)保護補償機制”，是對十多年來我國橫向生態(tài)保護補償機制建設頂層設計的肯定和延續(xù)。
中國環(huán)境報：《決定》明確提出“健全橫向生態(tài)保護補償機制”，釋放了什么信號？目前，有哪些典型的跨省橫向生態(tài)保護補償案例值得借鑒？
劉桂環(huán)：《決定》提出“健全橫向生態(tài)保護補償機制”，是對十多年來我國橫向生態(tài)保護補償機制建設頂層設計的肯定和延續(xù)，既明確了橫向生態(tài)保護補償機制是中國式現(xiàn)代化建設的重要制度組成，又強調了改革創(chuàng)新“一直在路上”，橫向生態(tài)保護補償機制仍需不斷健全完善，以更高水平保護支撐更高質量發(fā)展。
2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。請注意，這里的用詞是“推動建立”。
2015—2016年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設的指導意見》等重要政策文件都強調要建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，制定相關辦法；《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》對如何建立流域橫向生態(tài)保護補償提出了具體舉措。2018—2021年，國家針對長江、黃河分別出臺了引導政策，鼓勵全流域建立橫向生態(tài)補償機制。2021年，我國以流域上下游生態(tài)補償為代表的橫向生態(tài)保護補償機制已初步建立，當年出臺的《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》提出了“健全橫向補償機制”的要求。請注意，這里的用詞是“健全”。
今年頒布實施的《生態(tài)保護補償條例》結合各地橫向生態(tài)保護補償機制試點成果，進一步明確了地區(qū)間補償機制建設的關鍵環(huán)節(jié)。
近年來，跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制建設明顯提速，先行先試的補償試點起到了重要的示范引領作用。自2012年浙江—安徽簽訂首個跨省流域橫向補償協(xié)議以來，至今已有24個流域（河段）、23個。▍^(qū)、市）簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議。國家和地方一直在因地制宜、因時制宜地調整優(yōu)化機制設計，完善補償基準要求、拓寬資金使用范圍等，力圖推動補償機制更加充分反映流域生態(tài)環(huán)境保護形勢變化，更加充分反映各利益相關方參與流域上下游生態(tài)環(huán)境保護的訴求。比如新安江流域，四輪協(xié)議持續(xù)更新補償方案，第四輪協(xié)議已變“對賭協(xié)議”到合作共贏，在補償標準、理念、方式、范圍等方面提檔升級，補償范圍由三輪試點的3市10縣擴至4市34縣區(qū)，并探索園區(qū)共建、產業(yè)協(xié)作、人才交流等多種方式。
各地在治理合作、產業(yè)扶持、人才交流、公共服務共享等方面的補償方式取得了一定突破，既有較強的可操作性，也推動從單純經濟補償向促進上游地區(qū)水生態(tài)產品價值實現(xiàn)的方向轉變，從單純的生態(tài)保護補償向區(qū)域流域上下游共同保護生態(tài)環(huán)境轉變。
中國環(huán)境報：資金補償是生態(tài)保護補償最直接也是各地采用相對較多的補償方式。此外，各地已經探索了一些除資金之外的生態(tài)保護補償方式，在這方面，有哪些有特色的補償方式值得推廣？
劉桂環(huán)：除資金補償外，各地在治理合作、產業(yè)扶持、人才交流、公共服務共享等方面的補償方式取得了一定突破，既有較強的可操作性，也推動從單純經濟補償向促進上游地區(qū)水生態(tài)產品價值實現(xiàn)的方向轉變，從單純的生態(tài)保護補償向區(qū)域流域上下游共同保護生態(tài)環(huán)境轉變。
這其中以新安江流域的做法最為豐富。2023年，中央區(qū)域協(xié)調發(fā)展領導小組印發(fā)《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護合作區(qū)建設方案》（2023—2027年），從更高層面為上下游合作發(fā)展的補償模式提供了制度保障。根據建設方案，安徽省黃山市、宣城市和浙江省杭州市將協(xié)同推進水生態(tài)修復和全域生態(tài)保護，協(xié)同做好源頭控制和溯源治理，協(xié)調推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)等生態(tài)環(huán)境保護機制建設，同時，推動產業(yè)合作、共建長三角生態(tài)產品基地、共享基本公共服務等，協(xié)同促進高水平保護和高質量發(fā)展。全方位、高水平推進新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護合作區(qū)建設，也是皖浙兩省就新安江建設生態(tài)保護補償機制的重要組成和外延，為全國跨區(qū)域生態(tài)保護補償和生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制建設提供了示范樣板。
京津冀在這方面也進行了較深入探索。2023年11月，以深化引灤入津橫向生態(tài)補償機制為契機，天津市和承德市簽訂《生態(tài)環(huán)保對口幫扶合作框架協(xié)議（2023—2027年）》，建立生態(tài)環(huán)保領域對口幫扶長期合作機制，圍繞對口幫扶指導、生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合監(jiān)測執(zhí)法、監(jiān)測數據共享等工作深入開展交流與合作。同年，天津市大型商貿企業(yè)承銷“承德山水”農特產品1700余萬元。
健全生態(tài)保護補償的管理運行機制還需要時間，相關政策還需要協(xié)同增效；市場化多元化補償仍處于起步階段，補償各方尚未形成高水平保護與高質量發(fā)展的利益共同體。
中國環(huán)境報：生態(tài)保護補償涉及范圍廣、領域多，目前還存在哪些問題？需要從哪些方面進一步健全完善？特別是在發(fā)揮各方力量方面，有什么建議？
劉桂環(huán)：生態(tài)保護補償涉及面廣、利益交織，需要在解決問題中不斷前行。一是各方對于生態(tài)保護補償的認識不足，“補償就是給錢”還是很多地方政府對生態(tài)保護補償的認識。二是健全生態(tài)保護補償的管理運行機制還需要時間，相關政策還需要協(xié)同增效。三是市場化多元化補償仍處于起步階段，補償各方尚未形成高水平保護與高質量發(fā)展的利益共同體。
因此，為有效落實《決定》提出的“推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制”，我提出四點工作建議。
一是強化組織實施。充分發(fā)揮生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議牽頭部門作用，研究解決跨區(qū)域、跨部門的關鍵問題，推動形成工作合力，共同落實各項重點工作。地方政府健全工作機制，將生態(tài)保護補償工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，組織和督促各級各部門開展相關工作。
二是夯實技術支撐。貫徹落實《生態(tài)保護補償條例》，積極開展生態(tài)保護補償統(tǒng)計監(jiān)測，及時反映生態(tài)保護補償工作的進展與成效。深化流域等重點領域生態(tài)保護補償相關技術方法研究，完善生態(tài)產品相關指標監(jiān)測、數據統(tǒng)計和共享機制，形成扎實的基礎數據和科學的操作指南。優(yōu)化完善生態(tài)保護補償資金分配—使用管理—績效評價全鏈條體系建設，加強數字技術應用，形成生態(tài)保護補償全周期動態(tài)跟蹤機制，推動補償資金見到實效。
三是加強政策協(xié)同。推動森林、草原、濕地等生態(tài)環(huán)境要素分類補償與重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付在政策目標、補償范圍等方面的銜接，讓資金發(fā)揮更大的綜合效應。將生態(tài)保護補償政策深度融入區(qū)域協(xié)調發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署中，加強與其他生態(tài)保護與修復、開發(fā)管控政策的銜接，探索多元化補償的有效模式，提高各項政策的綜合效益。
四是發(fā)揮各方力量。生態(tài)保護補償工作堅持黨的領導，但不是政府大包大攬，需要企業(yè)、公眾等各方深度參與，形成政府主導、社會參與、市場調節(jié)相結合的多方共贏局面。完善生態(tài)保護補償市場化所需要的土地資源、產業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權益交易、金融創(chuàng)新等配套政策，健全綠色消費激勵機制，正確引導生態(tài)產品供求，提高各類主體參與動力。
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