【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】從設(shè)立改革試點(diǎn)，到制度逐步落地，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已走過(guò)9年的歷程。隨著相關(guān)法律法規(guī)和制度保障的完善，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革在各地駛?cè)肟燔嚨?，取得了顯著成績(jī)，但也存在一些亟待解決的問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。對(duì)于這項(xiàng)制度的改革，今后的著力點(diǎn)主要在哪些方面？對(duì)此，本報(bào)記者專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席科學(xué)家於方。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的過(guò)程中，各地遇到的突出難點(diǎn)有哪些？針對(duì)這些難點(diǎn)，有何解決建議？

於方：各地在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的過(guò)程中，主要遇到的難點(diǎn)表現(xiàn)在5個(gè)方面：

一是部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制運(yùn)行不暢。生態(tài)環(huán)境損害賠償工作涉及的管理部門較多，而且各地相關(guān)部門的職責(zé)分工不統(tǒng)一，在一些地方辦理的賠償案件中，部門之間配合度不夠，尚未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。這需要地方進(jìn)一步理順工作機(jī)制，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中相關(guān)部門的職責(zé)范圍，并通過(guò)培訓(xùn)讓人員具備開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ髂芰Α?/p>

二是一些地方對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系還存在理解偏差和銜接不暢的問題。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟不以磋商為前置條件，因此，部分地方存在生態(tài)環(huán)境主管部門在和賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商時(shí)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)提起環(huán)境公益訴訟的情況，生態(tài)環(huán)境部門有可能陷入繼續(xù)磋商還是將案件移交給檢察機(jī)關(guān)的尷尬境地。2024年10月，最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，明確了檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的互相通報(bào)和介入機(jī)制。

三是各地在辦案實(shí)踐中會(huì)遇到無(wú)磋商主體的情況。賠償義務(wù)人存在外出務(wù)工、出國(guó)，甚至失蹤、在逃等無(wú)法聯(lián)系的情況，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)開展索賠調(diào)查和磋商工作困難，但這種情況又不屬于《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第十八條不啟動(dòng)或終止索賠的6種情形。因此，地方在遇到這類情況，容易陷入索賠找不到義務(wù)人，不索賠又可能擔(dān)責(zé)的兩難境地。這需要進(jìn)一步加強(qiáng)公民信用與信息系統(tǒng)建設(shè)，為“應(yīng)賠盡賠”制度設(shè)計(jì)提供信息保障。

四是輕微情節(jié)認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《規(guī)定》第十八條第三款“環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微，且不需要賠償?shù)?rdquo;，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以不啟動(dòng)索賠程序。目前有部分地區(qū)對(duì)于小型案件或者適用于簡(jiǎn)易評(píng)估程序的案件進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定和解釋說(shuō)明，但對(duì)于如何判定生態(tài)環(huán)境損害是否“顯著輕微”還沒有統(tǒng)一規(guī)定，地方普遍反映“顯著輕微”的標(biāo)準(zhǔn)難以把握。

五是地方對(duì)于開展直接修復(fù)還是開展替代修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)把握不清。實(shí)際上，《規(guī)定》已經(jīng)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了說(shuō)明。其中，第九條“生態(tài)環(huán)境損害可以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平”，這條是針對(duì)受損環(huán)境開展基本恢復(fù)的規(guī)定；“生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費(fèi)用，或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)”，這是針對(duì)受損環(huán)境開展基本恢復(fù)或補(bǔ)償性恢復(fù)的規(guī)定，即對(duì)于無(wú)法在原位實(shí)施的基本恢復(fù)可以根據(jù)地方規(guī)劃實(shí)施異位恢復(fù)，或者對(duì)期間損害實(shí)施補(bǔ)償性替代恢復(fù)。前者的恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可接受水平，后者的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算得到的與期間損害相對(duì)應(yīng)的恢復(fù)效益目標(biāo)。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：目前，企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的認(rèn)知水平如何？要讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)從“不愿賠”到“應(yīng)該賠”，再到“主動(dòng)賠”，還需要做哪些工作？

於方：近些年，隨著騰格里沙漠污染案、天津港危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸案等一系列生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶讣霓k理，以及中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等工作的逐步深入，“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”等觀念得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的認(rèn)識(shí)也逐漸深入。

要讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)從“不愿賠”到“主動(dòng)賠”，還需要在完善法律體系、保障企業(yè)賠付能力、加強(qiáng)制度宣貫等方面繼續(xù)開展工作。全面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任體系，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的當(dāng)事人，依法開展民事索賠、刑事追責(zé)和行政處罰，在完善的法律責(zé)任環(huán)境中，促使企業(yè)形成不敢污染、不愿破壞的自我約束，即使在發(fā)生損害后，也能正確面對(duì)、積極應(yīng)對(duì)。在保障賠付能力方面，對(duì)于高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，可以構(gòu)建環(huán)境責(zé)任基金；對(duì)于較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，可通過(guò)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)保障賠付能力；對(duì)于礦產(chǎn)開采類企業(yè)，可設(shè)立環(huán)境損害行政預(yù)備金，形成梯次全面的責(zé)任承擔(dān)保障機(jī)制，確保損害后賠償修復(fù)落到實(shí)處。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金該怎樣使用？如何保障資金的使用效率？

於方：生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳，納入一般公共預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于在損害發(fā)生地開展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)工作。目前預(yù)算資金使用主要存在兩方面的問題：一是資金少而分散。目前普遍由市級(jí)賠償權(quán)利人指定的部門和機(jī)構(gòu)或案件審理法院負(fù)責(zé)賠償資金的使用和管理，資金額度較小，無(wú)法發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的救濟(jì)修復(fù)作用。二是申請(qǐng)使用程序復(fù)雜。按照預(yù)算管理要求，需要由賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)編制預(yù)算草案、績(jī)效目標(biāo)，提出使用申請(qǐng)并由本級(jí)財(cái)政部門審核后才能支出使用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往需要快速啟動(dòng)、阻斷并控制污染外溢，復(fù)雜的資金使用程序難以滿足實(shí)際需要，影響資金的使用效率和效能。

建議在現(xiàn)行資金管理方式的基礎(chǔ)上，建立省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金專項(xiàng)賬戶，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境賠償資金的集中管轄，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)突發(fā)環(huán)境事件快速治理修復(fù)、對(duì)無(wú)法追究企業(yè)責(zé)任歷史遺留污染問題賠償救濟(jì)的功能。同時(shí)，制定用于生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)、環(huán)境應(yīng)急等資金的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，明確資金的管理方法、適用情形、申請(qǐng)方式、審批流程和使用方式，建立便捷化資金使用流程，提高資金使用效率。

此外，可探索構(gòu)建項(xiàng)目庫(kù)和賠償資金庫(kù)的銜接機(jī)制，按照生態(tài)環(huán)境損害與恢復(fù)效益等量的原則，將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于地方需要開展的相關(guān)環(huán)境治理、環(huán)境修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)以及可以通過(guò)等量原則實(shí)現(xiàn)替代修復(fù)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，有效補(bǔ)充地方生態(tài)環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，要推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。在您看來(lái)，著力點(diǎn)在哪些方面？

於方：《規(guī)定》的印發(fā)，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償由全國(guó)改革試點(diǎn)進(jìn)入業(yè)務(wù)化工作范疇，但作為生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域的一項(xiàng)全新工作，這項(xiàng)工作目前還面臨管理職責(zé)未理順、索賠范圍不全面、替代修復(fù)不到位、資金管理不暢通、技術(shù)保障不全面等問題。“十五五”期間，要推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)揮更大效能，還需要在“統(tǒng)籌”上下功夫。

加強(qiáng)環(huán)境資源行政主管部門之間的職責(zé)統(tǒng)籌。改革之初，按照相關(guān)部門的職責(zé)范圍，做出相關(guān)環(huán)境資源的污染破壞事件由對(duì)應(yīng)部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫劝才拧５鷳B(tài)環(huán)境與水、林草、耕地等自然資源密不可分，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍可能同時(shí)涉及自然資源與生態(tài)環(huán)境要素及其共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的喪失，人為將上述要素分割不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的辦理。隨著生態(tài)環(huán)境法治與執(zhí)法體系的逐步健全，生態(tài)環(huán)境損害案件必然呈下降趨勢(shì)，案件集中管轄有利于集中資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一保護(hù)與修復(fù)。

推動(dòng)陸地與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的統(tǒng)籌。由于2015年和2017年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋環(huán)境污染與破壞海洋生態(tài)的損害責(zé)任已經(jīng)做出規(guī)定，因此兩份改革方案都未將海洋生態(tài)環(huán)境損害納入制度適用范圍。2023年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，給國(guó)家造成重大損失的海洋污染與生態(tài)破壞損害的應(yīng)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，但缺乏對(duì)啟動(dòng)條件的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施存在障礙。目前《規(guī)定》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究以違法違規(guī)為前提，不以損害后果為前提，并對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償啟動(dòng)條件做出細(xì)化規(guī)定。海洋生態(tài)環(huán)境損害與其他類型生態(tài)環(huán)境損害并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，因此，建議統(tǒng)籌關(guān)于海洋與陸地生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償覆蓋全領(lǐng)域。

鼓勵(lì)各地試點(diǎn)事前補(bǔ)償與事后賠償制度的統(tǒng)籌。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一個(gè)主要制度設(shè)計(jì)是采用補(bǔ)償性修復(fù)來(lái)補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境期間損害，但在實(shí)際工作中，由于缺乏合適的備選補(bǔ)償性修復(fù)項(xiàng)目，導(dǎo)致補(bǔ)償性修復(fù)難以落實(shí)到位。同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目也可能會(huì)占用林地、濕地、海岸帶等生態(tài)空間，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)生態(tài)服務(wù)功能的減少或喪失。雖然《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定開發(fā)利用自然資源應(yīng)當(dāng)依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施，但實(shí)際工作中對(duì)恢復(fù)方案的制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定。在這方面，美國(guó)和英國(guó)分別為了有效應(yīng)對(duì)濕地面積大幅減少、生物多樣性快速喪失的問題，設(shè)計(jì)了濕地銀行政策和生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目，規(guī)定任何破壞或損害濕地河道、生物多樣性的建設(shè)項(xiàng)目都必須進(jìn)行事前補(bǔ)償，要求在建設(shè)開發(fā)活動(dòng)帶來(lái)?yè)p害之前就將需要補(bǔ)償?shù)臐竦睾蜕锒鄻有皂?xiàng)目建設(shè)完畢。目前有部分地方開展了修復(fù)基地建設(shè)試點(diǎn)，將補(bǔ)償性修復(fù)項(xiàng)目統(tǒng)一安排在修復(fù)基地進(jìn)行。建議地方可以在此基礎(chǔ)上試點(diǎn)統(tǒng)籌事前補(bǔ)償與事后賠償，統(tǒng)一制定項(xiàng)目規(guī)模評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)主體與賠償義務(wù)人共同承擔(dān)由政府組織實(shí)施的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，作為補(bǔ)充政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金的有效來(lái)源。

加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌編制。目前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)牽頭初步建成覆蓋總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、環(huán)境要素、生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)方法，以及原有廢物鑒別相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共5類的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。截至目前，已發(fā)布6項(xiàng)國(guó)家推薦標(biāo)準(zhǔn)和4項(xiàng)技術(shù)文件，修訂了兩項(xiàng)固體廢物和危險(xiǎn)廢物技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，海洋、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)部門也分別針對(duì)海洋生態(tài)損害、漁業(yè)污染事故、農(nóng)業(yè)環(huán)境損害等發(fā)布了多項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t。由于相關(guān)部門的管理對(duì)象不同，其主導(dǎo)編制的損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的重點(diǎn)不同，涉及的生態(tài)環(huán)境損害類型、采用的技術(shù)方法不盡統(tǒng)一，部分領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)籌銜接。此外，按照國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制的體例格式要求，現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要提供了原則性和普適性的評(píng)估指標(biāo)與計(jì)算方法，對(duì)具體案件缺乏更具操作性的工作指導(dǎo)。為了進(jìn)一步提高損害評(píng)估效率，應(yīng)針對(duì)常見案件類型，制定相應(yīng)工作指南，提供具體工作程序和適用方法的指導(dǎo)，并針對(duì)小型案件研究提出簡(jiǎn)易評(píng)估流程。

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